解放军文职招聘考试政治学5

 

第五章   当代中国主要政治关系

一、党政关系

（一）、“党政关系”的概念及相关关系

“党政关系”，是80年代中期以来，中国政治生活中的一个重要概念。“党”是指中国共产党。“政”则包含“政权”、“政府”、“政协”、“行政”“政法”、担负一定“政治任务”的人民团体等多种含义。目前在中国，这一系列“党政关系”主要包括：党与人大的关系；党和国家行政机关的关系；党和人民政协的关系；党和国家司法机关的关系；党和各人民团体的关系；党和公有制企业事业单位的关系；军队中党的组织和业务方面的关系等。

党的组织与人大的关系

 党对全国人民代表大会的工作实行政治领导，党又在宪法和法律的范围内活动，其中关键是党的领导地位与作用。这一关系表现为：（1）人民代表大会制度和人民代表大会本身，都是在中国共产党的领导下建立和完善起来的，是一种历史形成的权威。（2）中国共产党党员在全国和地方各级人民代表大会和它的常务委员会中都占大多数，非中共人士也拥护中国共产党。（3）党通过在立法程序中的有效活动，把自己的意志和政见转变为法律，通过法定程序建立能够体现党的主张的人大常委会组成人员班子。（4）在各级人大开会期间，人大和各级代表团成立受同级党委领导的临时党委，组织党员代表在会议中贯彻党的决定，团结非中共的人民代表完成大会预定的任务。（5）在人大常委会中，建立以党员委员长（主任）和副委员长（副主任）为主体的人大常委会党组，讨论、决定人大如何通过适当的法律程序贯彻党的主张等重大问题。

党的组织和国家行政机关的关系

党中央和国务院发生政治联系的方式主要有这几种类型：（1）通过全国人民代表大会及其常务委员会这个中介，将党的主张转变为法律和具有约束力的决定，再由国务院具体执行、承办。（2）在法律所允许的范围内，中共中央和国务院就某些较为具体的政治、政策或经济社会问题共同提出指导性的意见或做出决定。（3）国务院在起草<<政府工作报告>>,编制规划、计划时，按惯例要征求中央政治局的意见，在提交人大审议之前，要取得中共中央政治局的原则同意和听取修正方面的意见。（4）国务院组成人选由中共中央推荐后，由全国人大或它的常委会表决决定产生；国务院在决定副部长级干部时，按照组织程序，也要经过中共中央组织部审查。

 （ 二）、“党政不分”的分析

从建国到80年代初，中国共产党对国家生活的领导方式，总的来说，是党政不分，以党代政。这种领导方式的弊病是很多的：

     第一、重复决策，效率低下。由于党政职能不同，工作的角度不同，但又承担着同一范围内的领导责任，所以，同级党政领导班子，难免会就同一个问题进行雷同的研究、决策，即“二重决策”这种决策模式有稳妥的一面，但也在在效率上不适应政务工作节奏的一面。

     第二、政出多门，容易导致内耗。党政双方承担着同一范围内的领导责任。“政”的一方当然要抓政，“党”的一方也要努力使党的工作联系本地区、本单位的“政”的具体实际。这样双方的职能就很难分清。

     第三、管理机构和干部队伍庞大。两套机构必然会产生两套人马。特别是党的机构和工会、共青团、妇联等人民团体的行政化，更加剧了编制的工作压力。

三、逐步建立规范化的“党政关系”

现代政治普遍实行政党政治，在现有的条件下，党和政是不可能分开的。党和政一旦分开，政党也就失去了存在的意义。当代中国所讲的党政分开，是指二者在职能上分开，而不是讲要在政治上分开，更不是党退出政府过程。提出党政分开，实际上是中国走向政党规范化的开始。党政关系规范化的基本内涵是，在坚持共产党的领导地位和改善党的领导方式这个前提下，在坚持社会主义民主和法制的原则下，通过系统、有步骤的调整，缩小党的直接领导的范围，扩大党的间接领导的范围，使党的领导主要成为一种政治领导范围，扩大党的间接领导的范围，使党的领导主要成为一种政治领导、“总的领导”，提高党在国家法制建设和国家大政方针制定的作用，提高国家权力机关在政府过程中的实际地位和作用，充分发挥行政机关、司法机关、政协和各民主党派，人民团体等在政治生活中的主动作用。因此，我们要考虑到以下几点：一是中国共产党对政府、人民团体等的领导，应该是政治领导，即在国家法制、政治原则、政治方向和重大决策的领导，就是党通过自己在最高国家权力机关的政治地位和有效工作，使党和人民的意志上升为国家的法律，使党的主张转变为政府的决策，使党推荐的干部可以通过法定程序承担国家和政府的重要领导职务。二是党对政府、社会团体等的领导方式的调整，必然应伴之以其自身工作和活动方式的转变。在正常的条件下，党更多地是通过发挥党员的先锋模范作用，通过在同级政府、管辖范围内的社会团体中的党组织的向心力和中坚作用来实现领导。三是关系规范化以后，党应当，也有了条件，集中精力加强自身各方面建设和政治思想工作。四是作为党政规范关系规范化的一项重要措施，处少数特殊单位以外，党最好实行普遍的属地制的领导体系。

作为改革开放的总设计师，邓小平对党政关系的处理有过深刻的思考，由早期强调党的政治领导逐渐发展到严格区分党政职能、主张党政分开。他在改革开放以后的主导思想是坚持党的领导，实行党政分开。邓小平在革命战争年代，就论述过党政关系，反对“以党治国”的观念，提倡党对政权采取指导和监督的政策。认为党要细心地研究政策，正确地决定政策，以指导和监督政府的工作，要尊重政府的工作，提高政府的威信和工作效率，千万不能指手划脚，不能另搞一套，更不能包办代替。他认为理顺党政关系是中国革命取得胜利的保证。改革开放以后，他对中国政治体制的弊端认识深刻，对政治体制改革极为关注。他认为，中国政治体制的弊端主要是权力过分集中，此外还有官僚主义、家长制、干部终身制以及形形色色的特权现象。他尖锐地指出：“权力过分集中的现象，就体现于在加强党的一元化领导口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又集中于几个书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。” 国家机关中权力过分集中于各级党委的第一书记，其结果必然是党政不分、以党代政。他指出：“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政。”这样，既不利于加强党的领导，也不利于改善党的领导。如何解决这个问题呢？唯一的出路在于政治体制改革。他指出：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政要分开，这个问题要提上议事日程。”由此可见，党政分开，事关政治体制改革的成败。因此，党政关系问题，实际上就是中国政治体制改革的关键问题。

邓小平在规划政治体制改革的内容时，是把解决党政关系问题放在第一位的。他说：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”关于解决党政关系的问题，邓小平谈了四个方面的意见：一、着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。二、真正建立从国务院到地方各级政府从上到下强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发文，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。三、中央认为，从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的任用以外，要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作，做人的工作，做群众的工作。四、党管政府要怎么管法，也要总结经验。党要善于领导，不能干预过多，应该从中央开始。这样做不会削弱党的领导。

由于毛泽东对党政关系的认识，以及革命时的需要，解放后全国普遍形成了党的一元化领导，各种权力都集中到党委和党委书记手里，普遍形成了党政不分和以党代政的局面。这种局面一直没有得到很好的改变，甚至在大搞阶级斗争的时期严重深化，造成党政关系严重失衡，造成社会混乱、专制与腐败。在进行社会主义现代化建设和构筑社会主义市场经济的历史新时期，需要实行党政分开，建立自上而下的强有力的政府工作系统，以加强宏观调控和监督服务职能。党政不分和以党代政是无法做到这一点的，因为这个时候的政府不能发挥应有的功能和作用，而只是作为党的系统的附属装置而存在着，作用是被动和有限的。可以这么说，党政不分和以党代政是适应高度集权的计划经济体制管理模式的，而社会主义市场经济则需要党政分开。在邓小平同志党政分开思想的指导下，中国过去的党政不分、以党代政的状况已有了一定程度的改变。党政兼职减少，对口设部基本消除，大包大揽的情况有所改变，干预过多的问题也在减少。总之，情况正在变化，但还没有实现根本的转变，党政不分、以党代政的情况依然大量存在。但应该相信，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，党政不分、以党代政的管理方式将会逐步消失，代之而起的是党政分开。十三大把党政分开作为政治体制改革的关键是很正确的，我们应该继续推进政治体制改革、实行党政分开。

在坚持一党执政的情况下，努力推行党政分开，彻底进行政治体制改革。这需要借鉴其它社会主义国家处理党政关系的经验，坚持和发展邓小平关于党政分开的观点和做法。

第一，彻底转变党的领导方式。首先要从思想上认识到：（一）党是人民的工具，不是人民的主宰。党是从群众中产生的，是人民当家作主的工具，人民通过党领导国家生活，党的领导只是为了实现人民群众的利益，因此，不能把党的领导搞成党专政，搞成党的统治。（二）党不是国家权力组织。各级人民代表大会和对它负责的政府机构，才是国家权力组织。而党只是全国各族人民利益的代表，是一种社会政治组织，它对国家机关没有直接的权力，它只能通过路线、方针、政策的合法化，来间接指导国家机关的工作，从宏观上领导国家事务。（三）国家机关不能只是党的传动装置。国家机关要依法行事，并不是完全按照所有党的政策方针来行事，因为党的政策方针只有部分能够依法上升为国家意志；而且国家机关在执行国家意志的过程中，是按照自己应有的法律法规、设置原则来进行的。相对于党，国家机关有其法定独立性，绝不能成为党的附属装置和传动装置。（四）党必须在宪法和法律的范围内活动，不能直接干预国家行政事务，其活动必须受到法律的制约。（五）国家机器所包含的军队、法庭、监狱等机构，应该由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会直接领导，而不是由党来直接指挥，传统意义上“党指挥枪”的做法必须做出改变，党只能通过人民代表大会间接地指挥枪。

按照列宁提出的“党的领导”理论，党的领导应该是“总的领导”，党不应该代替人民当家作主，而是应该“组织和支持人民当家作主”。党的领导方式应该由直接领导转为间接领导，由直接执政转为领导人民群众执政，转为组织和支持人民当家作主。社会主义建设时期党对国家生活的领导，应该不再主要反映或表现为某种国家权力实体，而应当主要表现为依靠自己理论、路线、纲领的正确和党员的模范带头作用，影响国家政权机关来实现。因此，党对国家生活的领导应当包括以下内容：一、对国家全局发展方面的指导作用，即对国家经济、政治、文化和社会生活方面“总的领导”。二、对自己的路线方针政策在贯彻方面的引导作用。三、对自己的路线方针政策的切实贯彻发挥监控作用。

因此，党领导国家生活的基本方式应该是：（一）就国家社会问题向国家机关提出指示、建议，在国家重大决策和社会发展方面保证党的路线方针的实现。（二）向国家、社会各级机关推荐本党优秀代表担任领导职务。（三）党在国家和社会各级机关中建立起与其职能相平行的组织，它们的主要任务是宣传教育、组织解释、加强党的影响，使党的意图深入人心。（四）通过广大党员在国家和社会生活中的积极模范作用，使党的路线方针政策成为全体人民的自觉行动。总之，应该建立起一种借助于国家政权形式实现的“宏观指导与监督，党员参政与带头”的领导方式。

综上所述，也就是要实现党的领导国家化，就是在党政职能分开的基础上，党通过党员参政的中介，努力将自己的路线方针政策上升为国家意志，从而以法律和政令的形式领导国家。总之，要大力破除把“坚持党的领导”等同于“党对国家机关和社会生活的直接干预”那种错误的观念和做法，真正转变党的领导方式，彻底实现党政分开。

第二，改革和完善国家公务员制度。实际上，我国的公务员制度算是刚刚起步。推行公务员制度，就是为了提高行政人员的素质，打破干部终身制、世袭制等不合理现象，从而有利于对政府工作人员的科学化、法制化管理，并且提高行政效率。我认为，如果能把国家管理中的政务、事务彻底分开，不再强调公务员（尤其是广大事务员）在政治上向党靠齐，而是像西方一样奉行政治中立，无疑会更加有利于推进党政分开，提高行政效率。

第三，大力推行依法行政，建立强有力的自上而下的政府行政系统，并通过宪法和法律，规范并约束党的领导行为和领导方式。要求行政机关严格依法行政，按照其自身的系统规范进行行政事务的处理，不再接受党的直接干预，从宪法和法律上，明文禁止党对国家行政具体事务的直接干预，真正从法律上保障党政分开。

第四，大力加强约束监督机制，这一点尤为重要。首先，党要管党。作为执政党，一定要自我约束，加强思想、组织和作风建设，加强民主制度建设，不再直接干预行政事务，尽力杜绝专制和腐败。其次，要切实提升全国人大作为最高权力机关的地位，加强各级人大对党的监督作用，换句话说就是，作为最高权力机关，全国人大有权对党的活动进行审核、批评和校正，而党的所有路线、方针、政策，也必须经过全国人大讨论通过，方可上升为国家意志。然而，如今的全国人大，恐怕只是从属于党的一个傀儡机关。最后一点，恐怕也是最迫切的改革要求，那就是党必须改变自己操控媒体、压制人民上访的一贯行径，勇敢地接受两个监督，一个是媒体监督，一个是人民监督。

 二、党与军队关系

　　在近代中国的历史上，曾产生过各式各样的政党和组织，也曾出现过各式各样的军队和武装，但都没有能够担负起救亡图存、振兴中华的历史使命，都在时代发展的大潮中退出了历史舞台。为什么只有中国共产党，能够承担起中华民族独立和振兴的重任？一个重要的原因，就是我们党是用马克思主义理论武装起来的先进政党，掌握着一支忠诚于党的革命军队。中国近现代历史发展说明，党对军队的绝对领导，是历史的必然选择，是中国革命和建设规律的反映。我们党对这一规律的认识，是在领导革命斗争实践中不断探索，认识逐步深化、制度逐步完善的。

　　（一）

　　中国共产党成立后，就投身革命斗争。在第一次国共合作的大革命时期，经过东征和北伐战争，党在国民革命军中已有很大影响。然而，幼年的党斗争经验不足，对独立掌握武装力量重要性认识不够，受共产国际“武装国民党”错误主张的影响，放弃党对于武装力量的领导权，并发出《通告》：“在国民军中不发展组织，不便有党支部。”致使北伐军的实权大部分掌握在蒋介石为首的国民党右派手中，以至于当1927年国民党反动派背叛革命时，大批手无寸铁的中国共产党人和革命群众遭到血腥屠杀。中国共产党人从血的教训中深刻认识到，枪杆子里面才能出政权，毅然发动了南昌起义，走上了党独立领导革命战争、创建人民军队、武装夺取政权的道路。党在领导人民进行革命战争和创建人民军队的伟大实践中，逐步确立了党领导军队的制度。

　　党从创建人民军队的第一天起，就在探索新的军事领导制度。南昌起义成立的党的前敌委员会就明确提出“党是一切组织的根源”。南昌起义、秋收起义后，毛泽东依据前车之鉴和起义部队的现状，敏锐地意识到解决党从思想上、政治上和组织上掌握军队的重要性和紧迫性。为此，在著名的“三湾改编”中，毛泽东做了在我军建设史上具有里程碑意义的一件大事：“支部建在连上。”连队建立党支部，班、排设立党小组，连以上设党代表，营、团建立党的委员会。从组织上解决了党直接掌握士兵进而实现党对军队绝对领导的重大问题。罗荣桓在《秋收起义与我军初创时期》一文中指出：“三湾改编，实际上是我军的新生，正是从这时开始，确立了党对军队的领导。当时，如果不是毛泽东同志英明地解决了这个根本性的问题，那么，这支部队便不会有政治灵魂。”毛泽东在《井冈山的斗争》这篇向党中央的报告中也曾说：“党的组织，现分支部、营委、团委、军委四种。连有支部，班有小组。红军所以艰难奋战而不溃散，‘支部建在连上’是一个重要原因。”1929年12月召开的古田会议，以决议的形式，从政治上、思想上、组织上确立了党领导军队的一系列根本原则、制度和措施，把红军初创时期提出的建军原则和政治工作原则系统化、理论化、规范化。以党委制为核心的党领导军队的新体制，真正地实现了党对军队的控制和影响。此后，各地红军也都先后贯彻实行古田会议决议的精神，红军面貌为之焕然一新。美国作家罗斯特里尔的《毛泽东传》里对我军的这一制度作过如此描述：“这样，党便由一个抽象的概念转化成了一个每日都在的实体，党便来到了夜晚营地的篝火边，来到了每个战士的身旁。”

　　在探索新的军事领导制度的进程中，“党对军队绝对领导”的科学概念也相应地酝酿提出。最早使用这一概念的是毛泽东。1929年6月他在写给林彪的信中就有“绝对的党领导”、党的“绝对的指挥权”的提法。其后，1932年1月，总政治部关于红军中支部工作的训令中进一步明确指出：“提高并巩固党在红军中的绝对领导”，是“目前红军中党的最中心任务”。党对军队绝对领导的观念逐步成为共识并为广大官兵所接受。

　　然而，历史发展不是一帆风顺的，由于中国革命的复杂性，人们对党的军事领导制度在认识上经历一个曲折的过程，在实践中不断经受挑战和考验。上个世纪30年代，党内的教条主义者照搬苏军模式，1931年在赣南召开的苏区第一次党的代表大会上，在反对“红军中党的包办主义”口号下，作出了取消党委制，实行政治委员全权代表制，主张党委制的毛泽东受到错误的批判。党委制的取消，党的领导的削弱，是造成第五次反围剿失败的原因之一。1935年1月在红军长征途中召开的遵义会议，认真总结了反围剿斗争的经验教训，强调了党对军队的领导，并在军团成立军委分会，恢复了红军中党的集体领导制度，为党对军队绝对领导制度的坚持奠定了基础。红军一、四方面军在四川的懋功会合后，张国焘倚仗四方面军人多势众，野心膨胀，企图拥兵自重，篡夺党和红军的最高领导权。按照他的军阀主义的逻辑：“谁的人多枪多，有实力，谁就应当领导。”公然挑战党对军队绝对领导的制度和原则。党中央和毛泽东同张国焘与党争军权、分裂党、分裂红军的行径进行了毫不妥协的斗争，并采取组织措施，保证了党对红军的统一领导和指挥。到达陕北后，党中央迅即在党内军内开展了清算张国焘军阀主义的教育运动。经过斗争和教育，党对军队绝对领导观念深入人心，党对军队绝对领导的建军原则和制度得到了进一步的巩固。

　　抗日战争时期，国共再次合作，红军改编为国民革命军，我们与国民党及军队的关系从敌对关系转为友党友军的关系。在这种形势下，蒋介石以国家化身自居，一再逼中国共产党放弃军权。党内也出现了迎合国民党主张的以王明为代表的右倾机会主义，主张“一切服从统一战线”、“一切经过统一战线”。党要不要和怎么样领导军队这一根本问题又一次受到挑战。毛泽东明确指出，国共合作不是合并，必须坚持独立自主原则。党中央提出了坚持“党对军队单一领导”的原则，不容许国民党插手人民军队。1937年9月中央在《关于共产党参加政府问题的决定草案》中指出：“在原有红军中及一切游击队中，共产党绝对独立领导之保证，是完全必要的；共产党员不许可在这个问题上发生任何原则上的动摇。”党拒绝了国民党派人当八路军干部的要求，恢复了因受国民党干涉而取消的政治委员制度和政治部的名称，同时，在八路军、新四军的团和军分区以上单位成立了军政委员会，作为中共的集体领导机关。

　　在游击战争条件下，由于各战略区相互分割和长期分散，致使党内宗派主义、山头主义等闹独立性的倾向有所发展，个别人又流露出不愿意严格地接受党的领导、个人英雄主义的错误倾向。对此，1938年11月，毛泽东在《战争和战略问题》一文中，在论述党与军队关系的问题时，鲜明而生动地提出了“我们的原则是党指挥枪，而决不容许枪指挥党”。1944年4月，在谭政同志代表中央所作的《关于军队政治工作问题的报告》中，重申了党对军队绝对领导的原则和“政治工作是我军的生命线”的论断，批评了部队存在的军阀主义倾向。抗战期间，正是由于党中央与任何脱离党的领导的错误思想和行为不间断的坚决斗争，保证了党的抗战纲领和抗战政策的贯彻执行，也维护和强化了党对军队绝对领导原则制度的权威。

　　1945年4月，党的七大提出恢复军队中党的委员会制度。11月，刘伯承、邓小平领导的晋冀鲁豫军区首先恢复了党委制，在纵队和旅两级建立了党委，实行党的一元化领导。他们的做法和经验受到党中央的重视。1947年2月中共中央发出《关于在军队中组织党委会的指示》，规定“凡关于作战、工作、政策及干部等问题，除紧急情况之处断应由首长担负外，在一般情况下，经过军队中各级党委会之民主讨论和决定，再由首长执行”。至此，中断了15年之久的军队党委制得以恢复。1948年9月，毛泽东又为中央起草了《关于健全党委制的决定》，强调“党委制是保证集体领导，防止个人专断的党的重要制度”，“集体领导和个人负责，二者不可偏废”。党委制的恢复和健全，党委领导下的首长分工负责制的贯彻执行，加强了党对军队的绝对领导，有力地保证了部队团结和集中统一的指挥，为领导和指挥全军夺取全国解放提供了根本保证。

　　（二）

　　新中国成立后，我们国家走上了社会主义发展道路，建立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。与西方国家多党制不同，我国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，党成为社会主义建设事业的领导核心。政治制度决定军事制度。与我国特有的政治制度相适应，在对军队的领导和指挥上，只能由中国共产党来直接掌握，而不能由其他任何政治力量来领导。党对军队的绝对领导成为我国的基本军事制度，成为中国特色社会主义政治制度不可分割的重要组成部分。

　　但是，党由革命党转变成为执政党，我军建设由长期战争环境转入相对和平环境，人民军队所承担的主要任务、军队成分的来源、自身建设所处的环境和条件等随之发生了很大变化。在新的形势面前，一些同志产生了还要不要坚持党对军队绝对领导的疑问。党中央和毛泽东同志对这种思想倾向保持了高度警惕。1949年中华人民共和国诞生之际，我军在设计新的军旗时，毛泽东明确指示：军旗上要有五角星，象征党对军队的绝对领导。而对于革命胜利后，军队将帅是否会居功自傲，不听党的指挥，中国社会是否会再现辛亥革命后兵为将有、军阀割据、军阀混战的政治格局，毛泽东早在进城之初，就对军队的高级干部预打了防疫针。刘伯承元帅曾回忆：1949年刚解放进城，六个军区司令员去看毛主席。当时心想，毛主席可能要讲几句鼓励的话。可没有想到，毛主席开头就说：你们这些人要守规矩，听指挥啊，不然我就从你们几个人开刀。这里所谓的“守规矩”，就是要遵守党领导军队的原则制度，所谓“听指挥”，就是要军队听从党中央的绝对领导。

　　50年代初，我军提出正规化现代化建设任务，在如何实现党对军队绝对领导的途径与方式上，一些同志盲目地迷信苏军模式。苏军作为社会主义国家中正规化现代化水平最高的军队，许多经验值得我们借鉴。但苏军在许多重大问题上特别是在党领导军队的根本制度上与我军不同，在军队的领导体制上，苏联一直实行一长制，开始是政治委员一长制，后来是军事首长一长制。在开展学习苏军经验的过程中，军队有少数干部不加鉴别，不结合中国军队实际，错误地认为，搞正规化建设，苏军有现成经验，我们拿过来就是了。有的甚至主张取消政治委员制度，实行单一首长制，否定政治工作，说什么“过去是打政治，现在是打技术”，“指导员当妈妈的时代过去了”。如何处理好学习他人经验与保持自身特色的关系，在推进正规化现代化建设中坚持我军优良传统，是当时必须解决的重大问题。在1953年12月至1954年1月召开的全国军事系统党的高级干部会议上，军委领导严肃批评了忽视政治工作观点和“一长制”的错误主张。彭德怀代表军委作的报告中明确指出：“为了完成党中央毛主席所指示的建军任务，在组织方面，应按照毛主席历来的指示，根据党委会集体领导和首长分工负责制相结合的原则，采取在党的统一（集体）领导下的首长分工负责制。”1954年4月15日，新中国成立后的第一部《中国人民解放军政治工作条例》（草案）经中共中央、中央军委批准颁布实施。条例继承了我军的优良传统，总结了军队政治工作的经验，强调必须坚持中国共产党对军队的绝对领导，军队必须为实现中国共产党的纲领路线而奋斗；政治工作必须保证提高全体军人的政治素养，使军队干部战士熟练掌握现代化的军事业务技术；政治工作在保证完成一切任务中必须贯彻党的三大作风。毛泽东审阅了这个条例，并亲笔加上了“中国共产党在中国人民解放军的政治工作是我军的生命线”。政工条例的下发和贯彻，有力地回答和澄清了干部战士中的糊涂观念，从而在思想上、政治上和组织上真正地完全地实现了党对军队的绝对领导，指导和推动了我军正规化、现代化建设的健康发展。

　　“文化大革命”时期的全面内乱，削弱了党对军队的领导，但是，党和人民同“左”倾错误和林彪、江青反革命集团篡党乱军的阴谋进行了艰难曲折的斗争。老一辈革命家1967年的“二月抗争”、1972年前后周恩来对极“左”思潮的批判、1975年邓小平主持的全面整顿、1976年的“四五运动”等党和人民开展的大的斗争，使党、人民政权、人民军队和整个社会的性质都没有改变，人民军队仍然英勇地保卫着祖国的安全。

　　（三）

　　党的十一届三中全会以后，我军建设进入一个新的历史时期。党对军队绝对领导的原则制度在改革开放和发展社会主义市场经济的伟大实践中不断得到巩固和发展。

　　20世纪80年代以来，国际敌对势力宣扬所谓“军队非党化、非政治化”和“军队国家化”，国内极少数坚持资产阶级自由化立场的人，也鼓吹“党军分家”，说什么“军队是国家的军队，不是共产党一党的军队”，其目的就是妄图改变我军的性质，使我军脱离党的领导。针对这种思潮，邓小平同志明确指出，无论国内外情况如何变化发展，军队永远是党领导下的军队，永远是国家的捍卫者，永远是社会主义的捍卫者，永远是人民利益的捍卫者。“我们这个军队是党指挥枪，不是枪指挥党”，多次告诫我们，“军队要听党的话，不能打自己的旗帜”。江泽民同志反复强调，“一个军队要有军魂。我看，我们军队的军魂就是党的绝对领导”，“党对军队的绝对领导是我军永远不变的军魂”。胡锦涛主席在领导我军建设的实践中，对坚持党对军队的绝对领导作了许多重要论述，明确指出坚持党对军队的绝对领导，是我军建设和发展的首要问题，是军队党的建设的根本任务。纵观这个时期中央和军委领导关于军队建设的论述和我军坚持党对军队绝对领导的实践，具有以下特点：

　　一是强调用党的创新理论武装官兵头脑，巩固党对军队绝对领导的思想基础。政治上的坚定来源于理论上的清醒。用党的创新理论成果武装官兵头脑，是巩固党对军队绝对领导的思想保证。面对各种错误思潮对官兵的思想冲击，最根本的就是要与时俱进，坚持用中国特色社会主义理论和军事理论武装官兵的头脑，增强广大官兵运用马克思主义的立场、观点、方法分析解决问题的能力，打牢官兵坚持党对军队绝对领导的坚实思想基础。

　　二是强调走依法治军之路，巩固党对军队绝对领导的法律地位和政治基础。在新的历史条件下，坚持党对军队绝对领导，必须坚持依法治军，把党对军队绝对领导纳入法制的轨道，才能巩固党对军队绝对领导的法律地位和政治基础，从而使之具有更高的权威性和严肃性。军委领导指出，依法治军的目的，就是“从制度上和法律上保证党对军队的绝对领导，保持人民军队的性质，推动军队现代化建设”。依法治军的推行，强化了官兵以高举旗帜、维护核心为核心内容的军事法制意识，保证了部队政令、军令畅通和高度集中统一和稳定。

　　三是强调坚持党对军队绝对领导的一系列制度，巩固党对军队绝对领导的组织基础。党对军队实行绝对领导，要靠一系列根本制度来保证。在长期的革命斗争实践中，我们党在军队中逐步形成和确立了一整套行之有效的领导制度。这些制度集中体现在：军队的最高领导权和指挥权集中于党中央、中央军委，这是党对军队绝对领导的最集中、最直接的体现；党委统一的集体领导下的首长分工负责制，这是适应军队高度集中统一的特点，经过长期实践证明行之有效的保证党对军队绝对领导所必须坚持的基本制度；坚持民主集中制，实行“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的“十六字”原则，强化党委的核心领导作用；在部队团以上设立政治委员和政治机关，这为实现党对军队的绝对领导提供了思想上、组织上的保证；党的支部建在连上，这是把党对军队绝对领导落实到基层，是我军几十年来艰苦奋战而无往不胜的一个重要原因。新世纪新阶段，尽管我军所处的历史环境、官兵成分发生了很大变化，但是，由于我们坚持这些根本制度，进一步巩固了党对军队绝对领导的组织基础，确保了军队永远成为党绝对领导下的人民军队。

　　四是强调树立“军魂”意识，确保我军在任何时候任何情况下都无条件地服从党中央、中央军委的指挥。魂乃命之本，军魂是军队的生命之本。中央军委领导把党对军队绝对领导的原则提到军魂的高度多次加以强调，是新形势下的一个重要创造，有着丰富的理论内涵和重要的实践意义。在复杂多变的国内外政治形势下，我军坚持不懈地对官兵进行“军魂”教育，才有效地抵制了国内外敌对势力鼓吹的所谓“军队非党化、非政治化”和“军队国家化”的谬论，从容应对各种复杂局面，任凭风浪起，方向永不偏；才使我军在任何时候任何情况下都无条件地服从党中央、中央军委的指挥，“召之即来，来之能战”，完成了党和人民赋予的多样化军事任务。实践证明，牢固树立“军魂”意识，是我军“打得赢”和“不变质”的根本思想保证。

三、人大与“一府两院”的关系

一、 人大监督概念

(一)人大监督的定义

我国人口众多、民族成分多样，要依靠一支数量庞大的兼职的人大代表来履行繁重的复杂的各项职能，显然不现实。况且通常情况下，人民代表大会会议每年举行一次。为弥补上述缺陷，宪法规定县级以上各级人大设立常委会，作为人大的常设机关，处理日常工作，它的组成人员是人大的常务代表。在我国，人民代表大会和人大常委会都是国家权力机关，都有行使监督职能的权力。人大监督包括对其自的监督和对“一府两院”的监督。新出台的《各级人民代表大会常务委员会监督法》明确了各级人大常务委员会行使监督职权，对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。

本文所研究的人大监督主要是指各级人民代表大会常务委员会对“一府两院”的工作依法进行指导、审查、督促，并在此基础上行使相应的审议批准、决定、罢免等职权的过程。

(二)人大监督的作用与意义

人民代表大会制度是我国根本的政治制度,人民代表大会是我国公民民意表达和政治参与的国家机关，人大代表人民掌握和行使国家主权。因此，人民代表大会在性质上是具有国家性、人民性和绝对权威性的最高层次监督主体。

权力不受制约必然导致腐败，这是一条亘古不变的规律。在我国的宪政实践中，在批判资本主义“三权分立”学说的同时，往往忽略国家权力分工和制约的必要，讳言监督，没有很好地解决敢于监督和善于监督的问题。我们的人民代表大会制度的监督理论与“三权分立”的分权制衡理论有着本质的区别，国家权力机关监督的实质，是根据人民主权原则，对国家行政、审判、检察机关的制约和规范。是把资本主义国家少数统治者或者国家机关之间的分权制衡 ,变成人民群众对国家机关的监督。这种监督是通过人民代表大会实现的最高层次的监督 ,是国家监督制度的基础。

监督，就是对国家权力的运行加以控制以期预防和消除权力滥用行为的发生和蔓延。监督是实现国家权力系统内在稳定的必要机制，是防范和纠正国家行为偏差的强制措施，是保障和提高国家决策效能的理想途径，是克服国家权力自毁基础的补救手段，是现代国家职能中具有相对独立意义的一种职能。

监督权是人大的重要职权。人大常委会依据宪法对“一府两院”进行监督,是人民当家作主的重要形式。人大对“一府两院”的监督主要是法律监督和工作监督:法律监督是监督其执法情况,使其真正做到有法可依、有法必依、违法必究;工作监督主要包括审议其工作报告,提出质询、询问,提出建议、批评意见和任免干部等。

二、人大监督的现状及其成因分析

随着我国人民代表大会制度的不断完善和发展，人大监督制度功能不断得到强化，人大监督在国家监督体制中的地位和作用越来越重要，为建立社会主义民主政治，实现依法行政,保障我国公民的基本权利发挥了重要推动作用。《监督法》的制定和实施，有效地规范了人大监督制度，在一定程度上弥补了以往人大作为“全权机关”职权的虚化,夯实了维护法治、保障宪法和法律实施的制度基础。然而，从总体上来看，当前我国各级人大监督职能仍需强化，人大监督表现出抽象性监督多，实质性监督少；弹性监督多，刚性监督少；一般性监督多，跟踪监督少；事后监督多，事前事中监督少等特点。监督工作仍是人大工作的薄弱环节，其监督职能有待进一步发挥。究其原因,笔者认为影响人大监督职能发挥的因素主要有以下几个方面。

(一) 宪法监督制度不完备

依法治国的核心就是依宪治国。宪法监督是法治国家的法制保障。江泽民同志曾指出“完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制，首先就应加强对宪法和法律实施的监督。”

我国宪法赋予了全国人大及其常委会监督宪法实施的权力。对于宪法监督应该既包括特定机关对国家立法的合宪性审查，也应该包括对人民代表大会产生的其他国家机关的遵守宪法的具体活动的监督。但是，“实践中我国宪法监督主体所进行的宪法监督，无论是事前的，还是事后的，至多只是就法律法规是否与其上位规范相抵触的问题进行审查，这种只停留在抽象监督范围的宪法监督距完善的宪法监督距离甚远”。

我国的宪法监督制度主要存在以下缺陷：

1．宪法监督程序不明确。宪法没有规定人民代表大会及其常委会的宪法监督的具体程序，在实际中就套用了立法程序。这样，向全国人民代表大会提起合宪审查的主体一般通过“要求”或“建议”形式提出后，全国人民代表大会常委会是否受理、怎样具体审理及结论如何都没有具体规定，更谈不上透明度；县以上人民代表大会怎样保证宪法在本行政区域的执行更是不明确。

2．宪法监督内容不够全面。根据宪法规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。这里必须明确的是违宪不同于违法，违宪是国家行为，不是个人行为，是指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪。事实上，我国的宪法监督只限于立法的合宪性审查，对特定主体的具体行为的宪法监督还未实施过，这样，“一府两院”滥用权力和越权等违反宪法的行为得不到应有的违宪制裁。

3．宪法监督权的实施缺乏可操作性。对于宪法监督、宪法保障和特定国家机关的违宪行为进行追究的制度，外国主要是通过建立相应的违宪审查制度来制裁违宪立法和违宪行为的。我国没有建立违宪审查制度，《监督法》规定的法律法规实施情况的检查和规范性文件的备案审查显然缺乏刚性效力。

(二)人大常委会运行监督机制弱化

我国宪政体制下，人大的监督职能主要由人大常委会来履行。《监督法》的出台规范了人大常委会监督制度的法制化，基本明确了监督对象、监督内容、监督方式和监督程序。但是人大常委会自身运行的监督机制弱化是不可逃避的问题。主要反映在两个方面：1．人员问题。由于各级人大常委会专职化程度低，而多数委员年龄又偏高，人大常委会被看成是“安排老干部的场所”，这“一低一高”现象从客观上影响了人大常委会监督力度的发挥。2．自身监督问题。人民代表大会对人大常委会的履职监督不够，使得人大常委会委员缺乏责任意识，履职热情不高，工作消极，没有及时而充分地履行宪法和法律赋予其的监督职能。

(三)人大监督面临政治体制障碍

在我国，最核心的政治体制问题还是党政领导体制问题。对我国政治制度的分析,不能忽视中国共产党的特殊政治作用。中国共产党作为我国的执政党,具有完整、系统的管理体制，使我国客观上存在两个公共管理系统，一是国家公共管理体系，主要由人大、政府和司法机关组成；二是执政党公共管理系统。

人民代表大会是国家的最高权力机关，而中国共产党是我国政治体制中的最高领导机构。这种体制客观上要求中国共产党与人民代表大会在职能侧重上有所区别。我国人大处于这种独特的政治体制之中，有中国特色的政治体制决定了我国人大地位和作用的特殊性。决策权、执行权和监督权这三种权力中，决策权是核心，执政党掌握这一权力，事实上也就控制了政治领导权。从职权侧重的角度来划分，我国的政治体制现状是党委行使决策权、政府行使执行权、人大行使监督权。由于我国宏观政治体制缺乏有效的监督职能，党委的决策权和政府的执行权在行使过程中存在的问题常常得不到及时的纠正，因而监督权成了我国政治体制中的薄弱环节。

我国党政不分、以党代政的体制惯性，在国家权力运行实践中，党委往往直接决定本行政区域内重大事务，甚至包括重大行政事务和司法事务，党委的某些重大决定有时不经过人大依照法律程序讨论和决定，就直接交由行政、司法机关去执行，有时党委还与政府共同决定某些事务，对于党委的决定及其由行政、司法机关在实施中出现的问题，人大如何进行监督和纠正还缺少具体制度安排。同时，在人大对某些行政和法律行为监督时，在实践中往往会最终“监督到党委头上”，转变成为人大对党的直接监督，而人大又是受党委领导的。因此，党的领导与人大监督的关系问题便成了一个影响人大监督职能发挥的政治体制难题。

(四)人大监督的政治文化还没有真正形成

大多数人认为，人大监督不力的问题重心在于制度设计。但我认为，从深层次上追根溯源，是一个政治文化问题。政治文化是政治体制之母。马克思主义认为，人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。在传统中国政治文化中，由于缺乏社会监督和人民监督的政治文化环境，从而使现代宪政意义上的人大监督，难以发挥巨大的政治思想导向、政治评价等功能,从而影响着我国人大监督权威的形成和树立。

改革开放以来，随着人民政治参与意识的增强，社会各方面对人大监督的理性认识虽然比过去有所提高，但这种认识的程度还不够深入。从被监督者来说，一些被监督者还缺乏自觉接受监督的观念，在行为上有时还规避人大监督。有人认为，共产党是执政党，有了党的领导和监督,人大的监督不过是“走走形式”；人大是“大牌子，空架子，闲着没事找岔子”，对人大开展的监督活动不屑一顾；有的地方甚至出现了人大让其汇报工作不到场，人大评议其工作不参加的现象。另一方面，作为监督主体的人大及其常委会的主动监督意识不强。一些地方人大在开展监督工作中畏难情绪较重，有的代表还存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴,不敢监督；遇到疑难问题，不会监督”的现象；有的代表抱着做“好好人”的态度，怕认真监督搞僵了关系，怕得罪人；有的代表怕越权、怕麻烦，往往从支持配合方面考虑多，从认真履行监督职能方面考虑少。

三、加强人大监督职能之对策研究

(一)进一步完善宪法监督制度

1．设立宪法监督委员会。根据我国宪法规定，全国人民代表大会及其常委会是我国宪法监督机关。从人民代表大会这一政体上看是适宜的，但是实践上难以实现。全国人大及其常委会任务重、没有足够的时间和精力进行调查研究，而且其人员成分多样、素质层次不一，难以胜任宪法监督对专业化和技术性的要求。

从当前趋势看，可行的做法应当是从建立宪法监督的专门机关着手，使违宪审查专门化和制度化。根据我国的人民代表大会制度，可以在全国人大下设宪法监督会，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会领导。宪法监督委员会不仅可以审查全国人大及其常委会制定的法律、行政法规、规章和地方性法规、规章，更重要的是，可以依法审查由全国人大及其常委会选举任命的“一府两院”的工作及其组成人员行为的违宪性，并向全国人大及其常委会提出报告和处理意见。通过对其行为合宪性进行监督，协调其工作，保证“一府两院”工作的合法性和有效性；还可以受理人民群众对“一府两院”及其工作人员的申诉和意见。相应地还可以在地方人大下设与宪法监督会相应的地方上的违宪监督机关，配合地方人大监督宪法的实施。

2．对违宪行为的处理应该明确规定。虽然宪法第67规定了全国人民代表大会常务委员会“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”，但是，这种撤销的方式并不具有强制性和制裁性，不能对这些主体的违宪行为起到刚性制裁作用。应明确规定，追究违宪主体的法律责任，使“违宪的主体必须承担相应的法律责任，接受适用宪法的机关给予的制裁”。对于国家机关及其工作人员的具体违宪行为更应该明确追究其法律责任。

(二)加强人大常委会自身运行监督机制

要改变目前人大对“一府两院”监督不力的局面，除了完善宪法实施监督制度，还离不开对人大常委会的运行监督机制的加强。

1．人大常委专职化。实现常务委员会委员的专职化，是加强常委会组织建设的重要方面。人大常委的专职化实质上是指在担任人大常委会组成人员期间不再在非权力机关的其他任何部门或单位担任任何职务或从事具体工作。目前看来，各级人大常委会的专职化程度还不高。推行人大常委专职化，有利于委员地位的中立性，专业化监督职能的发挥。

2．设立人大常委责任制及追究机制。由于人大常委责任制的缺乏，使得部分责任意识不强的委员包括专职委员，履职热情不高，未尽职责，影响了人大常委会作为常设机构对“一府两院”监督弱化。人大常委责任制，是指明确规定人大常委会履行职务活动的职权与职责的管理制度。它应当包括两方面：一是人大常委所拥有的职权及其行使的具体规定；二是人大常委未履行好职责而应负的具体责任及其追究机制。这将有利于各级人大常委会委员不断提高自身素质和工作的能动性和积极性。

(三)理顺党的领导与人大监督的关系

共产党在国家政治生活中处于领导地位，但这并不意味着党的权力是无限的，党的领导权应受到宪法和法律的限制。党的十六大报告提出要依法执政，要加强对权力的制约和监督，重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。这实际上就是要求对执政党的权力加以制约和监督，以增强全社会对执政党的合法性认同。这种监督和制约得以落实，在根本上有赖于宪法权威的树立和社会主义民主宪政的发展。

党的领导必须跳出旧体制的局限，彻底理顺各级党委和政府、司法机关的关系，最重要的是突破传统的党政不分的工作习惯，改变党政共同决策、联合行文的传统做法，彻底从具体繁杂的行政和司法事务中解脱出来，使党的领导从直接领导执行机关，上升到加强对国家权力机关的领导，把各级党委主要领导的精力转向通过权力机关进行宏观决策和开展监督，建立党对人大的绝对领导、人大对“一府两院”的绝对监督的体制。为此，必须加强人大的组织建设，人大常委会组成人员由党委推荐并职业化，人大常委会的委员在党内要有相当位置，人大常委会的领导人在党内的职务要高于“一府两院”领导人在党内的职务，这有利于加强党对人大的领导和增强人大的监督力度。

在现行政治体制下，对执政党的权力制约和监督，只能依靠执政党自身的监督机制发挥作用，而难以纳入宪政体制框架，因此，在强调依法治国的同时，也应强调依法治党，使党本身在宪法和法律框架内活动。这应是我国人大制度得以进一步完善的第一要务，也是使社会主义政治文明建设迈上新台阶的必经途径。

(四)加强人大监督文化创新

人大监督职能的缺位和监督权威的缺失，从形式上看是一个政治监督体制与机制的问题，但从本质上却是一个政治文化的问题。在我国人大监督体制创新的过程中，传统的官僚体制政治思想、政治价值、政治心理习惯依然存在，并成为阻碍人大制度创新的深层因素。因此，加强人大监督，既要注重体制与机制的创新，也要重视民主政治文化的建设，否则人大监督权威缺失的问题将难以从根本上获得解决。

在依法治国、建设社会主义和谐社会的大背景下，我们必须大力弘扬社会主义民主和法制，增强人民群众政治参与的积极性，增强人大代表履行监督的权力意识和责任意识，营造有利于人大监督制度创新的文化环境。比如加强普法教育、人大常委会委员专职培训。

四、中央与地方关系

（一）、我国中央与地方关系法治化的现状

我国《宪法》第5条第1款规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。” 第3条第4款明确规定:“中央与地方的国家机构职权的划分遵循中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性原则。”然而除了宪法的这一原则性规定之外,并没有法律对我国中央与地方关系进行细化和明确的规范,中央与地方的关系在法律上比较模糊,法治化程度低。虽然有一些法律对中央与地方关系的某些方面有一定的调整,但仍显不足。总的来看,目前我国中央与地方关系法治化的现状可以概括为以下两方面:

(1)在立法、司法方面,中央与地方关系有一定程度的法治化。

在立法方面,《宪法》和《立法法》对中央与地方之间的立法权限作了明确的划分,即“全国人民代表大会和常务委员会行使国家立法权,省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会在不同宪法和法律相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员备案。”并且《立法法》对宪法关于中央与地方立法权限的规定进行了细化和明确,以列举的方式明确了十项只能由中央进行立法的事项,并且分别规定了中央立法与地方立法的立法程序,使得中央立法与地方立法的权限得到了具体化。《立法法》的出台使我国中央与地方立法权限方面的关系已基本实现法治化。

在司法方面,由于对中央与地方司法关系进行规范的法律比较完备,中央与地方司法关系法治化已取得一定成果。我国的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》及《人民法院组织法》等法律对最高人民法院和地方各级人民法院的案件管辖权做了明确的划分,并且在实践中也很少出现因案件管辖权不明而发生争议的情形。但这并不等于就是说我国中央与地方司法关系已完全实现了法治化,“要实行法治,就必须有一个独立的司法部门”, 而总所周知,目前我国司法不独立。地方法院的人、才、物均来自地方党委和人民政府,地方法院在严重依赖地方政府,并且一定程度上地方法院沦为地方的人民法院,为地方保护主义撑起司法的保护伞,严重阻碍了我国法治化的进程。

(2)在行政方面,中央与地方关系法治化程度较低。

有关中央与地方行政关系的法律现有规定主要包括:《宪法》第3条第4款规定:“中央与地方国家机关职权的划分,遵循中央的统一领导,充分发挥地方的主动性,积极性原则。”《宪法》第110条第2款规定:“地方各级人民政府对上一级人民政府机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院领导下的国家行政机关,都服从国务院。”我国《宪法》第89条规定国务院有权:“领导和管理经济工作和城乡建设,领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作、领导和管理民政、公安、司法行政和检查等工作,领导和管理民族事务。”同时《宪法》第107条规定地方政府的职权:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、检查和计划生育等行政工作。”除此之外,我国并没有其他的法律对以上宪法规范进行细化的规定,而以上宪法关于中央政府与地方政府职权的规定又几乎相同,没有进行明确的区分。

二、加快中央与地方关系法治化进程的意义

目前,我国中央与地方关系在立法、司法、行政方面,中央与地方法治化程度还不高,这种状况已影响到了我国经济的发展,不利于科学发展观的落实,阻碍了我国依法治国,建设社会主义法治国家的进程,亟需实现法治化。

(1)加快中央与地方行政关系法治化是社会主义市场经济发展的必然要求

会主义市场经济的发展要求资源的流动性,市场作为资源配置的基础性手段,资源的流动要求有一个统一的大市场,在这个大市场范围内,各市场主体平等的参与市场竞争,受行政机关的平等对待。然而目前的状况是地方保护主义盛行,在市场经济条件下,各地方政府成为独立的经济利益主体。地方保护主义盛行的原因固然是多方面的,但中央政府与地方政府职权不明确,法治化程度低是其中一个非常重要的原因。

(2)加快中央与地方行政关系的法治化是推进政治体制改革,政府职能转变的必然要求

我国正在进行政治体制改革,改革的方向是“小政府,大社会”,由管理型政府转向服务行政府,更加注重政府的服务职能。在政府职能的转变过程,首先必须明确的是政府的职能,服务型政府应该具备什么样的职能。而其中哪些职能由中央政府行使即中央政府的固有职能,那些职能是中央政府行使不好应由地方政府行使,哪些职能应该由中央政府与地方政府共同行使,这些都必须由法律规定。职权清晰,有助于政府更好的行使。

三、加快中央与地方关系法治化的举措

(1)加快制定中央与地方关系法

科学地划分中央政府与地方政府的职权,并以法律规范形式确定,使中央与地方权力规范化和程序化,避免中央地方权力出现“缺位,越位,错位”。首先明确中央政府与地方政府在国家管理体系中的性质、地位和作用,明确其任务领域,进而配置相应的职权。通过法律规定哪些权力属于中央,哪些权力属于地方,哪些权力属于中央与地方政府共享,责任共享时,明确主次责任。中央政府与地方政府权力的范围要根据具体的国情进行划分。根据我国的具体情况,可以将下列事项规定为中央政府的权力范围:外交、国防与军事、货币政策的制定、国家宏观调控、制定统一的市场规则、负责全国性的公共事业,保证国家主权独立、领土完整和社会稳定。地方政府专有的权力有:地方财政、税收、工商贸易的管理、地方交通、地方公共事业和地方教育。中央政府与地方政府共享的权力有:保护人权与公民权利,实施社会保障、维护社会治安、保护自然资源和环境等。对于宪法和法律未进行划分的权力原则上由地方政府行使,但随着国家任务目标的变化,为了公共利益的需要,或是单一地方政府行使不好的权力,应收回中央统一行使。中央政府决定收回权力时,由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定法律,以法律的形式收回。《中央与地方关系法》也应规定明确地方政府相互之间的义务,地方之间义务的明确有利于协调地方政府权力的行使,消除地方保护主义,达到地方政府之间的和谐相处。

(2)理顺中央与地方的事权与财权的关系。

从1994年开始,中央政府实行了分税制,在划分中央和地方权力的基础上,按照财权服从事权的原则,合理划分税种,把税收划分为中央税、地方税和中央与地方共享税,并建立起中央和地方税收系统。分税制使得中央财政由困难转向充裕,增加了中央政府的宏观调控能力,但另一方面分税制也使得地方财政,尤其是县乡两级财政困难,导致地方政府支出安排时,捉襟见肘,入不敷出的现象。县乡财政困难导致公共物品供给不足及基层政府运转不畅,带来了一系列问题。 

(3)建立中央与地方争议协调机构。

中央与地方关系法治化以后,中央和地方的职权由法律明确规定,这意味着中央对地方控制方式的改变,中央不得再以行政手段即行政命令的方式干预地方事务,中央对地方的控制应通过中央的专有权力,通过法律的渠道对地方政府加以控制。当中央权力和地方权力行使发生争议时,必须具有规范化、程序化的解决途径。西方法治国家中央与地方产生争议时,都是通过法律途径解决,如美国的违宪审查制度,法国的行政法院制度裁决中央与地方的争议。我国目前还不具备这种通过法律建立国家正式机构争议解决,我国还缺少这样的条件。笔者认为,可以结合我国具体国情,设立一个中央和地方的争议调解委员会来解决争议。调解委员会成员应由民主方式产生,调解委员会具有独立性和权威性,不依赖中央和地方任何一方。中央与地方争议调解委员会可以设在全国人大常委会以下,与各专门委员会地位平等,只受全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的领导。这样可以保持其独立性和权威性。

(4)加快地方民主政治建设,坚强地方人大的权力。

中央与地方关系法治化之后,中央不能随意地干预地方权力的行使,并且由于中央政府在精力、信息、资源等方面的局限,无法对地方政府具体事务的执行形成有效的监督,绝对的权力导致绝对的腐败的原理告诉我们,地方政府在监督缺乏的环境下,可能会滥用权力,脱离中央政府的宏观调控。在此种情况下,应该加强地方民主政治建设,加强地方人大的权力,从而形成对地方政府强有力的监督。并且让广大民众参与到监督地方政府的行列中来,这符合我国依法治国,加强民主政治参与的要求。我们可以通过加强地方人大对地方政府的监督,如地方政府重大事项必须经过地方人大的审批同意,重大财政支出项目需经地方人大同意。加强监督,避免地方政府滥用权力。