解放军文职招聘考试农学相关知识解读：城市规划、土地发展权与社会公平2

1、城市规划与公平问题

1.1 土地发展权的概念

土地发展权首先由英国提出，其概念与土地“发展”密切相关。在英国的城市规划中，“发展”定义为“在地上、地下进行建筑、工程、采矿或其他活动，以造成任何建筑物或者土地的任何实质性变化”。

从这一角度，土地发展权是指拥有造成任何建筑物或者土地的任何实质性变化的行动的资格与主张。在土地自由使用时期，土地发展权依附于土地的所有权，并不存在土地发展权问题。这正是土地发展权是由土地所有权派生的主张的来源。

这一时期，土地发展权可以认为是从土地所有权中分离出来的一种物权，它是指所有权人将自己拥有的建筑物或者土地变更现有用途和开发强度而实现其更大发展价值的资格与主张。但是，到了土地受到公共限制时，土地发展权的来源则发生了重大变化，出现了所谓的土地发展权的问题。

城市规划是通过分区制提升土地的使用效率并防止土地使用中的外在影响。城市规划的引入导致土地不再是自由使用，“现代城市规划的诞生促使了土地开发权与所有权的分离”。

虽然，土地发展权依赖于土地所有权，但是已经不是从土地所有权中派生，而是通过城市规划作为“发展权配给机制”。城市规划不是平等地对待每一块土地，而是差别对待每一块土地，从而导致每一块土地的收益都不一致。

根据城市规划目标，可以赋予地块A可改变土地的使用与开发强度，也可以限制它不能改变使用用途和开发强度。土地发展权变成了一种受限制的权利。它不能从土地的所有权中派生出来，而通过城市规划等公共管治机制进行配给。为此，可以认为土地发展权是依赖于土地(所有权)，并由城市规划等公共管治机制配给的一种权利。

1.2 城市规划中的一个案例

几年前，杭州编制一个单元的控制性详细规划。在公示时，一个企业的老总到规划局提出意见，认为控制性详细规划不公平。

他之所以认为控制性详细规划不公平，是因为他的企业在控制性详细规划中被规划为学校用地，而与他相邻的另一个工厂则规划为住宅用地。

他认为，公平的规划是将他的工厂也规划为住宅用地。这样，同等的土地可以受到同等的对待，并可获得同样的经济利益预期。

如果他的工厂被规划为学校，在土地征收时，依照宪法征收条款的规定，不仅征收具有强制性，而且只能获得合理补偿。但如果规划为商业性住宅用地，他不仅可以不受强制性的限制，而且可以和政府讨价还价。

这是极为简单的情形：两块相邻的工业用地，一块作学校，另一块作为商业住宅，引发了对控制性详细规划不公平的投诉。控制性详细规划的编制过程中，情况比该投诉更加复杂。

在控制性详细规划中，依据城市总体规划和城市发展目标，可以将城市建设用地分为8大类、35中类、42小类。而城市建设用地的单价由高到低一般为：住宅用地、商业用地、科研用地、工业用地、农业用地。这还不包括区位对土地价格的影响。

即使是这样，土地的价格不是静态的，相邻关系也是影响土地价格的重要因素。城市开发、基础设施建设，例如地铁的建设会导致站点周边的土地升值，而邻避设施的建设则对周边的土地价格产生负面影响。

由于差异化地对待每块土地，于是也就产生了城市规划是否符合社会公平的疑问。