解放军文职招聘考试农学相关知识解读：城市规划、土地发展权与社会公平1

土地发展权制度是在空间规划体系条件下，城市规划绕不过去的基本制度。由于城市规划差异化地对待每一块土地，土地发展利益的公平分配成为了城市规划是否实现社会公平的基本问题。

土地发展权制度由土地发展权的归属、发展利益的分配方式组成。但是不同的土地发展权归属对土地的开发效率的影响是不同的，发展利益分配方式的可操作性也是影响公平性的重要方面。

在中国，基于“国家所有”的土地发展权制度是一种操作更简便、更容易实现社会公平的制度。

2018年召开的十三届全国人大一次会议批准成立自然资源部，并授权将主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划整合成为空间规划体系。这标志着城市规划制度的重大转型。

空间规划体系的提出，表明城市规划的规制对象不仅是《城乡规划法》中所明确的建设行为，更重要的是对土地使用实施公共管理。

土地发展权制度成为了空间规划体系下，城市规划制度转型不可回避的问题。在城市规划编制、规划行政许可、规划核实、违章建筑查处中涉及土地使用性质、指标与建筑物功能的变更都与土地发展权相关联。

土地发展权问题还反映到了土地开发中拆迁利益补偿、邻避设施周边的利益补偿等问题的态度上，从而影响到城市规划编制与实施。

近年来，涉及土地发展权的议题受到学术界与社会的广泛关注，城市规划、国土管理、法学、经济学等学科的学者都加入了讨论。但是，土地发展权的归属与分配问题却产生了巨大的争议。

目前，至少存在3种涉及土地发展归属的观点：

(1)从公共限制的角度提出的国有模式。“在我国，土地发展权归国家所有”;

(2)从土地所有权的角度提出的“私有模式”。“政府应当承认和尊重土地所有者的土地发展权”;

(3)兼顾社会公平和所有权之间的关系而提出的共有模式。“在通常情况下，土地发展权的价值应由政府和土地使用者共享”。

土地发展权的归属是土地发展权制度的基本问题之一。土地发展权不同归属不仅涉及土地使用的效率、影响到城市规划的干预方式，同时对社会公平产生重大影响。

十八届四中全会提出要全面推进依法治国，要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，要加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。土地发展权制度是城市化进程中涉及权利公平、机会公平、规则公平的基本制度。

本文从社会公平的角度对土地发展权的分配进行探讨，其目的是探讨城市规划与土地发展权的关系，以寻求城市规划在配置土地资源过程中更好地实现社会公平。