解放军文职招聘考试农学相关知识解读：城市规划、土地发展权与社会公平3

1.3 土地发展权引出的公平问题

土地的分类使用如同社会分工一样，提升了土地的使用效率。由于城市建设用地不同用途以及不同的开发强度的设定，导致了土地获利的预期是不同的。

农用地变为建设用地，公共设施用地转变为商业开发用地，都会提升土地的价值。这种土地获利的预期就是土地发展权。

城市规划的目的是实现社会公平，而城市规划对土地使用的限制导致了不公平。一些用地由于城市规划确定为商业用途或者是提高开发强度，而获得较高的商业利益预期，而另一些用地则由于承担了公共设施的职能，不能获得较高的商业利益的预期。这是由土地发展权引出的城市规划中的公平问题。

在西方国家土地自由使用的时代，土地发展权可以由私人占有。但是，当引入城市规划以后，土地使用的矛盾发生了变化。城市规划的介入是土地社会性的体现，它改变了土地自由使用的状态。

正如福格桑[7]所指出的，西方城市发展的基本矛盾是，土地的私人性与社会性的关系，也即土地的社会性对私人产权的制约。

城市规划将土地分类使用，避免了土地使用中的外在影响，弥补了市场机制的缺陷，提升了城市发展的品质。土地升值的动因也由个体性转向社会性。这就要求公平合理地分配由社会整体作用而产生的土地升值与收益。因此，如何处理由于城市规划带来的土地升值与收益问题是各国城市规划制度不可回避的问题。

2、土地发展权分配的静态分析

2.1 “国家所有”的模式

如果土地发展权归国家所有，也就是“涨价归公”。假设有两块工业用地，其价值都为PM。第一块用地转为商品住宅用地，由于土地发展权归国家所有，这时该用地的收益仍为PM，其利润为P1=0。而第二块用地转为公共设施，诸如学校或者公园，这时第二块用地的收益则由PM转为PA，其利润为P2=PA-PM。如果土地发展权的分配是公平的，那么P1=P2，PA=PM，也就是征收第二块工业用地的补偿价格等于工业用地的市场价格。

如果土地发展权归国家所有，无论规划如何制定，两块用地均可按照工业用地的市场价格进行补偿，实现同地同价。因此，土地发展权归国家所有对土地所有来说是一种公平的制度。

如果“涨价归公”作为资源配置的原则拓展到整个城市，无论每块建设用地如何寻求自身价值的最大化。其收益均收归国有，这时第i块土地的发展权所具有的价值为Pi。无论地块的规划的用地性质、容积率如何确定，其收益只能是原用地的市场价值。也就是无论规划如何制定，各块建设用地的收益均只与原来的用地的性质、容积率相关。

只要在征收补偿中，采用按原用地的市场价格的方式进行补偿，无论是建设用地公共设施、基础设施，还是商业性的住宅、办公楼，均实现了“同地同价”。

因此，从微观的角度，“涨价归公”是简易、公平的分配制度。这一制度并不影响到城市规划由于差异化对待土地而产生的公平问题。

2.2 “涨价归私”的模式

如果土地发展权归业主所有，也就是“涨价归私”。第一块用地转为商品住宅用地，这时该用地的土地使用市场价由PM转为PR，其利润为P1=PR-PM。而第二块用地转为公共设施，诸如学校或者公园，这时第二块用地的收益则由PM转为PA，其利润为P2=PA-PM。如果土地发展权的分配是公平的，那么P1=P2，PR=PA，也就是征收第二块工业用地的补偿价格应当与转为商品住宅用地的价格相等。而事实上PR不可能等于PA，只能是合理补偿。从这两块用地的发展权比较来看，“涨价归私”的分配制度是不公平的。

如果“涨价归私”作为资源配置的原则拓展到整个城市，则每块建设用地均会寻求自身价值的最大化。在一定时期内，所有的用地会处于一个“瓦尔拉斯”均衡状态，这时第i块土地的发展权为Pi。但在市场机制的作用下，没有业主将自己的用地贡献出来做公共设施、基础设施等。只能通过城市规划将适合的用地指定为公共设施、基础设施，并通过行政征收的方式收回用地。

而征收用地的合理价格一般确定为原用地的市场价格。如果此时的征收补偿的价格低于商业用地的平均价，P=∑Pi/n，也就是低于商业用地的平均收益，这就要质疑什么是合理补偿。

从一次分配的角度，“涨价归私”的分配制度是不公平的。这就需要设置收费或者是其他制度来弥补一次分配所产生的公平问题。