财政税收论文：简论大学生实习成本分担的财税政策支持

 　【摘要】 大学生实习成本是一笔不小的经济开支,需要学校、企业、政府、社会、实习生及其家庭合理分担,特别是政府财税政策的支持。通过改革公共预算建立实习成本单独列示预算制度;设立实习专项资金健全绩效评价与追踪问责机制;推进阳光财政体系完善区域间实习资源的流动配置;构建校企合作教学模式,实现实习成本多元补偿等措施,可使大学生实习有章可循。 
　　【关键词】 实习成本; 分担; 财税政策; 支持 
　　 
　　在培养大学生成为高素质高技能人才的过程中,实习环节具有不可替代的作用。然而,随之而来的实习成本又严重地制约实习任务的顺利完成,阻碍大学生人力资源走专业化、职业化发展道路。因此,如何分担大学生实习成本就成了当今大学生实习必须解决的一个非常重要而紧迫的课题。 
　　 
　　一、大学生实习成本是学生家庭的沉重负担 
　　 
　　成本是商品经济的价值范畴,是商品价值的组成部分。是为过程增值和结果有效已付出或应付出的资源代价①。也就是为了达到特定目的而发生或未发生的,可用货币单位加以衡量的价值牺牲②。据此,大学生实习成本可理解为,为增强大学生未来谋生的专业技能,对其实习机会、实习过程予以投资所付出的经济价值。主要包括实习联系费、实习期间的房租、交通费、餐费、水费、电费、网费等。 
　　(一)大学生毕业实习成本开支概况 
　　近年来,大学生实习成本不论人均还是总和都呈攀升之势。选取上海、长沙、西宁、南宁、西安等地部分大学的应届毕业生的毕业实习成本为样本数据。统计得出,2003年五地的大学毕业生人均每月实习成本780元,2005年是1 100元,2006年是1 160元,2007年是1 300元,2008年是1 500元,2009年达1 520元。这仅指大学生个人承担的费用成本。 
　　(二)大学生暑假实习成本开支 
　　通过对100名大学生的调查,实习成本平均为1 704元/月,吃饭和住宿是其中最重的两项。大多数单位不提供实习补贴。只有个别单位,对于有合作协议的对口院系会为实习生提供几百元的生活补助。 
　　这100名大学实习生实习期间平均成本达2 577元。其中,有87人(占58%)的实习成本达到了3 000元;48人(约占32%)的实习成本在2 000-3 000元之间;花费1 000元到2000元实习成本的仅有10人,只占6.67%,花费1 000元以下实习成本的仅有5人,约占3.33%。 
　　学生反映,实习成本比在学校的生活成本要明显高出1倍。而吃饭、住宿、交通成为三大开销。据分析,实习成本超过2 000元以上的学生,主要是外地学生,不少大学校园暑期关闭宿舍,且大学校园离城中较远,为了能正常实习,外地学生必须在城里租房住。此外,多数实习单位不负担实习生的餐费,因此,实习学生每天吃饭必须自己掏钱。加之实习单位多数位于城市中心,吃饭成本较高,普遍超过了20元。 
　　 
　　二、大学生实习成本分担需要财税政策支持的理由 
　　 
　　关于大学生实习成本的负担问题,有人认为应由大学生本人及其家庭负担;有人认为只能在企业薪酬设计中补偿;有人认为应在学校所收的学费中加以解决;有人认为应由学校、企业、政府、社会、实习生及其家庭合理分担。笔者认为"合理分担"观点是科学的。因为大学生的成长,不仅事关大学生本人及其家庭,而且影响学校、企业、社会。因此,大学生实习期间的房租、餐费、电话费、网费、水电费等应由实习生本人及其家庭部分承担,或者由企业以合理的薪酬形式予以补偿,以体现企业的社会责任、体现企业的战略谋略。同时,学校作为大学生实习工作的安排者和学费的收取者,应对实习成本予以必要的反哺。学校收取的学费中一般包括了实习期间的有关联系费、部分实习材料费等,这部分费用应由学校承担。政府的财税政策支持则具有特别重要的意义。 
　　(一)困难大学生及其家庭无力独自承担实习成本 
　　在前面的实习成本开支概述中,大学生每月2 000元左右的实习成本开支,如果是寒暑假短期实习,学生及其家庭还是能承受的;如果是毕业实习,由于实习时间较长(一般在半年以上),其实习成本由学生本人及其家庭承担显然是不够的,特别是对那些贫困学生而言,更是不可能的。 
　　(二)企业不愿意接受实习生 
　　不少用人单位追求短期用人成本最小化和产出效益最大化,不愿意培养实习生,认为会增加人力物力负担;一些用人单位在招聘时强调工作经验,不愿意接受实习生、承担社会责任;一些企业担心实习生在实习中出现意外伤害,故尽量不使用实习生。当然,一些实习生因自身素质或其他因素,不能认真对待实习,使一些用人单位不愿意再接纳实习生;此外,实习学生专业水平的局限性和大流动性带来的不稳定性,也使用人单位顾虑怕"做嫁衣裳"而不愿意接受实习生。 
　　(三)企业不提供实习补贴 
　　目前,大学生实习中"免费打工"现象普遍,即使有一定的报酬,也与实习生劳动付出不成正比,更不要说能补偿实习生的实习成本了。很多实习单位不仅不为实习生提供补贴和报酬,而且连一些日常的费用如外出办事的交通费和餐费也要实习生自己承担。利用大多数学生实习期间没有形成法律意义上的劳动关系这点,不付实习生工资和补贴;或者把实习生当作廉价的劳动力使用。 
　　(四)实习基地建设需要财税政策支持 
　　目前,社会可供实习的岗位远远不能满足大学生实习的需要。金融危机以来,能提供实习岗位的企业大多集中在北京、上海等大中城市,而占全国企业总数的99%以上、吸纳75%以上从业人员的中小企业却很少对大学生提供实习机会,二级城市实习职位更少。以上海市为例,2008年上海共有毕业生14.1万人,2009年毕业学生15.8万人,2010年将达到16.8万人。而可供实习的岗位供不应求,2008年,上海只组织了3.98万人参加实习,仅占当年大学毕业生人数的四分之一;2009年由上海市教委提供的实习岗位与2008年的岗位数大体相当。可见,在企事业单位不能满足大学生实习的情况下,必须在政府主管部门主导下,采取市场化运作方式,由政府出台税收优惠等各种政策,鼓励企业积极联合国际国内知名企业与高校密切配合,共同建立和提供大学生就业实训基地。 

　　财政政策是国家宏观调控的重要工具,是通过财政支出投向与结构上的引导,税收负担水平的相互调整,结构性税制的区别对待等制度安排来发挥作用的。财税政策对大学生实习成本的承担主要表现在导向与扶持功能上。 
　　从行为规范的意义上讲,就是为了实现特定的社会经济目标,主动调整财政分配过程和分配关系的基本准则和行为方式,也就是引导微观经济主体(如企业)选择确立"道路规则"。如为适应后工业经济时代对人才的需求,2005年10月颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发[2005]35号)就进一步明确了财税政策扶持技能型人才发展的政策导向。为培养技能型人才,规范高等院校大学生实习,从2009年1月起广东省就《广东省高等学校学生实习与毕业生见习条例(草案)》向社会广泛征集意见。 
　　从政策操作层面上看,就是公共部门通过参与国民收入的分配过程所形成的既定社会产品分配模式,也就是凭借税收负担的差别对待、公共支出的重点投入,以体现政府鼓励或限制某一产业或部门发展的政策意图。如针对职业教育实训条件这一薄弱环节,2004年,教育部和财政部专门出台了《教育部财政部关于推进职业教育若干工作的意见》,拨款1.1亿元,共支持了50所职业院校的实训基地建设。2005年,温家宝总理在全国职业教育工作会议上指出,"十一五"期间中央财政对职业教育投入100亿元,重点用于支持职业教育实训基地建设。 
　　可见,财税政策的导向与扶持功能是巨大的。特别是在市场经济条件下,由于存在"外部效应",市场机制自身往往难于实现资源(实习资源)的有效配置;加上一些企业对共同实施技能型人才培养(如接受大学生实习)方面存在短视行为,淡化自己应尽的社会责任,这就需要政府加以适当干预。通过制定大学生实习成本合理负担的财税政策,通过财政补贴、贴息、税收减免等形式来引导企业接受大学生实习。 
　　 
　　四、构建大学生实习成本的财税政策支持路径 
　　 
　　(一)在国家职业教育的投资现状中把握现行财税政策存在的问题 
　　为了培养职业技能型人才,从1986-2001年,16年间全国职业教育财政投入共计9亿元;2004年,为改善实习条件投资1.1亿元;2005年,为建设职业教育实训基地就投资100亿元。这些财政投资在促进技能型人才发展的同时,仍然存在如下问题。一是涉及高级技能型人才发展的财税政策散见于各类法律法规中,政策取向缺乏系统性,使得技能型人才成长(如企业接受大学生实习的补贴与激励标准,企业与高职院校合作建立实训基地的相关支出,能否如实税前扣除)的相关财税政策的覆盖范围不再存在明显的真空领域;二是公共财政教育投入总量少,市(地)一级政府可调控的财力不足,还没有达到4%的教育投资基本底线;三是财政支出结构不尽合理,向一般竞争性领域投资过多,形成财政供给"越位";而对社会公共产品如社会保障、基础教育、重点事业、基础设施、环境保护和科研等方面保障不足,形成财政供给的"缺位";四是预算外资金收支管理缺乏统一协调,在预算管理上还没有单独编列技能型人才专项预算;五是还没有健全公共资金投入的绩效评价体系。 
　　(二)在深化公共预算改革的过程中建立实习成本单独列示的预算制度 
　　目前,对技能型人才教育培训的资金投入存在政出多门的现象。各级教育部门的高等和中等职业教育经费、各级发展和改革委员会拥有的职技培训基本建设资金的二次预算分配、税务系统以税收优惠形式体现的促进技能型人才培养的税式支出预算、民政部门对民间组织技能型人才培训的支出等。为此,有必要借鉴市场经济国家的复式预算体系中的特别预算形式加以单独列示,结合推进中的政府收支分类改革,按照技能型人才培养的类型与模式,建立以政府财政部门为主导,以教育系统部门预算为基础,重新划分技能型人才教育与培训投入的收支分类基础,逐步推行跨越部门边界的"以实习成本投入为编制基础"的"跨部门预算制度"。 
　　(三)在设立大学生实习专项资金的基础上健全绩效评价与追踪问责机制 
　　为了确保大学生实习资金使用效果,必须建立实习专项资金,并且对其使用绩效进行评估。大学生实习专项资金是指具有特定使用范围,用于大学生专业技能实习建设所需单独核算的资金。只有在规范上下工夫,才能确保专项资金使用的安全、有效,才能提高资金的使用效益。一是预算编制力求规范、刚性,实施"以结果为导向"的绩效预算。二是对项目结余资金要加强管理,使用实习专项资金的单位要按照预算批复的要求,积极组织项目实施,加快项目执行进度,对已经执行但当年尚未完成的项目所形成的专项结余资金,要按照预算管理的要求,纳入下一年度预算;对于已完成的项目形成的净结余资金,原则上应上缴财政,如项目单位需留作自用,须报经财政部门同意,不得随意处置。三是严格专项资金的支出管理,坚持"专项核算、专人管理、专款专用"的原则,严禁挤占、挪用专项资金。 
　　(四)在构建校企合作、产学一体的教学模式下实现大学生实习成本补偿多元化 
　　在促进高级技能型人才发展问题上,鼓励社会力量参与,构建和谐互动的合作伙伴关系,不仅是我国人才发展的一种战略,而且也是市场经济国家的基本经验。例如,在德国,政府出面干预,使产学合作制度化,使学校和企业相互支援、共同受益,已积累了相当成功的经验。一方面,企业依据曾经给予学校的财力支援比例分享教育成果;另一方面,学校培养企业所需人才,以接受企业的资金援助。同时,德国政府设立"产业合作委员会",对企业和学校双方进行监督,对接受学生实习的企业给予一定的财政补偿。对不接受大学生实习,或不愿意大学生来就业的企业则增加一定的税金,当然也会公布因教育水平低而不能满足企业需求的学校名单,减少或停止其财政支持,以此促进产学之间的互动合作。 
　　(五)在立法、政策制定和完善的过程中确保大学生实习有法可依 
　　目前,有不少地方政府出台了大学生实习与见习、就业与创业的鼓励政策,如财政补贴、财政优惠、财政贴息等财税优惠政策。广东省还率先出台了《广东省高等学校学生实习与毕业生见习条例(草案)》。草案规定,"国家机关、国有和国有控股企业、财政拨款的事业单位和社会团体应当按照在职职工的一定比例接收学生实习,具体比例由地级以上市人民政府确定。除此之外的企业,政府将采取扶持和奖励的方式,鼓励接收学生实习、见习"。条例草案还对建立大学生实习基地、见习基地等作了详细规定,为大学生实习问题的解决提供了政策法律依据。 
　　(六)在具体操作层面上重点建设好四个制度 
　　第一,建立健全企业大学生实习成本投入的加倍扣除制度。也就是说,企业用于大学生实习成本的投入,不仅可以如数在缴纳企业所得税前全额扣除,还可以按照一定的比例加倍扣除,从而鼓励企业加大接受大学生实习的力度。 
　　第二,完善企业、社会团体和个人对职业技能培训机构捐赠投入的免税制度。这一制度包括两方面的含义。首先,企业和个人对职业技能培训机构的捐赠,不受现行税制捐赠支出税前扣除比例的限制,可以全额扣除。其次,就取得捐赠收入的职业技能培训机构而言,这部分收入也不作为一般经营性收入,同样享受免税待遇。 
　　第三,运用好奖惩制度。对于实行"产学合作",接受实习生达一定规模、实习生满意度高的企业,经有关部门审核,可以比照校办企业的有关税收优惠政策,予以适当鼓励与扶持。 
　　第四,规范好实习生专项资金制度。对实习生专项资金的预算、使用、管理必须规范。对实习单位的财政补贴(如按200元/人)、税收优惠比例,对实训基地建设与接纳大学生实习开支情况等等,都要单独列示,阳光操作。