财政税收论文：试析完善限售股转让税收政策的思考

 【摘 要】 对个人转让限售股取得的所得征收个人所得税这一政策,在发挥税收宏观调控作用、维护市场公平环境、调节过高收入等方面具有积极意义,但其在实际执行中也存在许多问题。因此,探讨如何进一步完善个人转让限售股课税政策问题是极其必要的,也是当务之急。 
　　【关键词】 限售股; 转让; 税收政策; 问题; 建议 
　　 
　　经国务院批准,财政部、国家税务总局、证监会联合发出通知,自2010年1月1日起,对个人转让限售股取得的收入,按照"财产转让所得"适用20%的比例税率征收个人所得税。这是我国进一步推进资本市场改革发展的一项重要举措,传递出维护股市稳定,促进社会公平,进一步完善相关税收政策,力促资本市场长期健康稳定发展的重要信号。这一政策在发挥税收宏观调控作用、维护市场公平环境、调节过高收入、完善税收制度等方面都具有积极意义,但是其在实际执行中也存在许多问题。 
　　 
　　一、限售股转让课税在政策上存在的问题 
　　 
　　(一)不利于投资者长线持股 
　　该政策可能对股市构成短线利好,因为对限售股解禁后的抛压起到了缓解作用。如果持有限售股的个人投资者和上市公司之间有非常"过硬"的关系,是可以通过加大送配力度,提升抛售期间财务报表等方式,打出一个"提前量"来,股价的提升将消化这部分税费,从这个角度而言,提高限售股持股成本的目标难以实现,持有者解禁后仍然可肆无忌惮地抛售。另外,政策设计在一定程度上干扰了投资者的投资决策,并且未能发挥税收鼓励投资者长期持股的积极作用。投资者在市场上的买卖决策主要依赖于对未来股价的走势判断,看涨则持有,看跌则卖出。限售股转让课税政策出台后可能在一定程度上干扰这一基本判断,当预测未来股价下跌时,卖出是最好的策略,因为此时能够实现盈利最大化。当预测未来股价上涨时,投资者仍然会选择卖出,这是因为此时卖出,再通过二级市场买回,可以避免将来在股价上涨后卖出缴纳更多的个人所得税。可见,对税收的规避强化了投资者的短期行为。从长期行为来看,政策也不利于鼓励纳税人长期持有股票。因为对持有人来说,无论什么时间变现都是统一的税率20%,并不会因为持有时间延长而相应少缴税款。事实上,长期持有对于保障上市公司资本结构稳健、维护资本市场稳定和促进市场长期发展具有非常重要的意义,而税收在这方面作用欠缺。 
　　(二)增加了征纳双方的税收成本 
　　对限售股转让课税的通知规定:个人转让限售股,以每次限售股转让收入,减除股票原值和合理税费后的余额,为应纳税所得额。限售股转让收入主要指转让限售股股票实际取得的收入。限售股原值,是指限售股买入时的买入价及按照规定缴纳的有关费用。合理税费,是指转让限售股过程中发生的印花税、佣金、过户费等与交易相关的税费。如果纳税人未能提供完整、真实的限售股原值凭证的,不能准确计算限售股原值的,主管税务机关一律按限售股转让收入的15%核定限售股原值及合理税费。此外,限售股转让所得应缴纳的个人所得税,以限售股持有者为纳税义务人,以个人股东开户的证券机构为扣缴义务人,证券机构需预扣预缴个人所得税额,如果纳税人实际应纳税款与预扣税款不一致,应当办理清算。目前证券机构预扣预缴税款时是以股改限售股复牌日收盘价,或新股限售股上市首日收盘价计算转让收入,扣除按照转让收入15%确定的原值和合理税费后,余额为应纳税所得额,计算预扣预缴个人所得税额。按设定的收盘价计算与实际收入几乎不可能相同,15%的设定成本线与实际的原值也不会相同。因此,发生限售股转让的纳税人全部都需要办理清算。这就大大增加了纳税人的纳税成本和税务机关的征收成本。如果纳税人申报时出现资料不齐全的情况,或多次发生股票减持,就需要经常性地奔波到税务机关,进一步增加了税收成本。对没有原值凭证的纳税人来说,按收盘价计算的转让收入与实际收入也很可能不一致。如果预扣时就按照实际收入来计算,那么这部分纳税人就不需要再办理清算。政府应当考虑从这一角度出发来进行政策设计,减少征纳双方的税收成本。 
　　(三)税收管理存在漏洞,不利于政策的执行 
　　这次政策规定只对个人转让上市公司限售股取得的收入征税,而对个人转让从上市公司公开发行和转让市场取得股票的所得继续免征个人所得税。这个规定存在一个让个人逃税的重大缺陷!假设某人持有上市公司限售股,那么他可以以极低的价格(比如说1元的价格)转让给他事先安排好的人,或者直接就是转让给他的妻子或者儿子,这样他只需要交税1×20%=0.2元,而转让之后的股票在沪深交易所通过竞价抛售不再需要征税。虽然这样做似乎比较可耻,但是资本的逐利性不会考虑道德的问题,连马克思都说过"有20%的利润,资本就活跃起来"。另外还可以利用ETF基金避税,大家对ETF基金并不陌生,ETF基金属于开放式基金的一种,又称为交易型开放式指数基金,投资者既可以向基金公司申购或赎回基金份额,又可以像封闭式基金那样在证券市场上按市场价格购买。但是向基金公司申购时只能通过该品种ETF基金所涉及的一揽子股票换取基金份额,赎回时以持有基金份额换取一揽子股票。现行税法只提出出售限售股获利需要缴纳个人所得税,但是并未说明用股票换基金,卖出基金获利需要缴税,这就为那些持有限售成份股的个人大小非提供了一个避税通道。以中国平安为例,持有中国平安的个人大小非可以通过购买上证50只除平安外的其他49只股票,然后将包括中国平安在内的一揽子50只股票拿去申购上证50ETF基金,再将这些基金售出,其成本大约在千分之三左右,售出后获利部分则不用缴纳个人所得税。当然,目前中国平安的这些大小非都是通过法人持有,不管卖股票还是卖基金,获利都要缴纳25%的个人所得税,但是这三家职工股公司的股东也可以通过回购的方式拿回股权,也就是原价转让,然后再通过申购ETF基金的形式出售,这样就达到了避税的目的。依据上述模式,我国很多大小非都可以通过这种"借道"ETF的方式实现避税。这是目前对限售转让课税的漏洞所在,这一漏洞严重影响了政策的执行。 

　(四)纳税清算的期限规定不清晰,容易造成纳税人误解 
　　文件规定,实际应纳税额与预扣预缴税额是有差异的,纳税人应自证券机构代扣并解缴税款的次月1日起3个月内,办理清算,未在规定期限内办理清算的,期限届满后税务机关不再办理。这一规定与《税收征管法》的规定存在着差异,纳税人未办理清算,会带来未补税和未退税两种结果。对于未退税的情况,《税收征管法》第五十一条规定,"纳税人超过应纳税额缴纳的税款,税务机关发现后应立即退还;纳税人自结算缴纳税款之日起3年内发现的,可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息,税务机关及时查实后应当立即退还"。对于未补税的情况,《税收征管法》第五十二条规定"因纳税人计算错误等失误,未缴或少缴税款的,税务机关在3年内可以追征税款、滞纳金;对有偷税等情形的,税务机关追征其未缴或者少缴的税款、滞纳金,可以无限期追征"。因此,"纳税人在规定期限内未到主管税务机关办理清算事宜的,期限届满后税务机关不再办理"中的"规定期限"应当不仅仅指解缴税款的次月起3个月,而应当依据《税收征管法》的规定执行。规定期限需要进一步明确,以避免与《税收征管法》冲突,更避免纳税人在政策遵从上的误解。 
　　 
　　二、进一步完善税制的建议 
　　 
　　针对以上存在的问题,为了最大化地实现限售股政策的设计意图,笔者提出以下建议。 
　(一)进一步规范相关制度 
　　三部委的通知只对个人股东转让限售股征收个人所得税,而对法人股东转让限售股所得仍按原财税政策的规定视为企业利润的组成部分,统一征收企业所得税。这种统一征收企业所得税的做法对于限售股的转让来说,存在着两大弊端,甚至让法人股东有了逃税的空间。首先是回避了转让限售股所得的暴利性质。作为一家企业来说,其正常的利润率是有限的,但企业转让限售股所得,其利润少则几倍,多则十几倍、几十倍,是一种赤裸裸的暴利。对这种暴利所得更应该征收暴利税,而不是通常的企业所得税。所以,从国家的税收制度来说,应该把转让限售股所得的暴利与企业的正常利润区别开来,并采取不同的征税政策。其次,将法人股东转让限售股所得视为企业利润的组成部分统一征收企业所得税的做法,给企业提供了做账的空间。法人股东完全可以通过做账来调节利润,甚至把账面做亏,以达到少交或不交企业所得税的目的。通过这种账务处理,法人股东转让限售股所得可能就达到逃税的目的。因此,从税收征管来说,把法人股东转让限售股所得视为企业利润的组成部分统一征收企业所得税的做法是不妥当的,而且,这种做法也不利于规范股市"大小非"的管理。目前,个人持有限售股的比例很低,包括国有股东在内的法人股东才是限售股的最大持股者。如果说对个人转让限售股征税有利于股市稳定的话,那么,目前对法人股东转让限售股在税收问题上的放任,显然是不利于股市稳定的。 
　　因此,不论是从完善股市税收制度,还是从维护股市稳定发展的角度,都有必要对法人股东转让限售股所得的征税问题进行完善,将对法人股东转让限售股的征税从企业所得税中分离出来,进单独行征税。 
　　(二)设计差别税率,鼓励持有人长期持有限售股 
　　目前的政策对个人转让限售股所得一律按20%的税率征税,这就意味着不管投资者持有限售股时间的长短,对转让所得统一按20%的税率征税。对限售股转让征税的政策目的主要是缓解减持压力,因此笔者认为应在税率上区别对待,持有期限越久,税率越低,从而鼓励投资者长期持有,使其成为战略投资者,而不是财务投资者。从国际上看,许多国家都采用差别优惠税率待遇的设计来达到鼓励持有人长期持有的目的。如美国税法规定,为了鼓励个人长期持有股票,按照持有股票的时间,逐级降低税负。即对于持有股票时间在12-18个月之间的,长期资本利得的税率为28%,对于持有期超过18个月的,税率为20%。结合我国实际情况,也可以考虑从税率上给予纳税人差别待遇。具体建议是:从限售股的解禁期开始计算持有时间,持有时间在1年以内的没有税收优惠,持有时间超过1年不超过5年的享受优惠税率15%;持有时间超过5年不超过10年的享受优惠税率10%;持有时间在10年以上的,享受优惠税率5%甚至享受更低的税率。设计差别税率有利于鼓励持有人长期持股。 
　　(三)减少申报清算的次数 
　　个人申报清算制度是好的,但在制度设计上应尽量减少申报清算的次数,减少税收负担。事实上,在多年实行纳税清算、经验丰富的国家,也只是每年进行一次清算,并且尽可能从制度设计上缩小纳税人数和纳税额两方面的规模。笔者认为以实际转让收入预扣税款可以减少申报清算的次数。 
　　以实际转让收入预扣税款具有必要性。第一,在目前的限售股清算过程中,持有人真正能够提供限售股原值凭证的并不多,据统计,上海市、北京市只有不到三分之一的持有人能够提供原值。也就是说,如果采用以实际转让收入预扣税款的设计,大部分纳税人就无需进行清算,大大减少了征纳双方的税收成本。第二,当股市上涨,限售股的实际转让价格高于限售股复牌日收盘价或新股限售股上市首日收盘价时,预扣预缴的税款低于实际应纳税款,纳税人应当自行办理补税。但是,目前全社会自行申报纳税的氛围还不浓厚,一些纳税人往往不主动补税。以实际转让收入来预扣预缴税款能够有效地避免这一问题的出现。 
　　以实际转让收入预扣税款具有可行性。证券登记结算公司能够实际掌握限售股交易的信息(如成交价、股票数量等)。在收盘后将这些信息反馈给纳税人开户的证券机构,可以方便证券机构据此预扣预缴税款,即:应纳税款=限售股实际转让收入×(1-15%)×20%,证券机构据此计算出应纳税款,并不复杂和困难。 
　　(四)明确限售股换购基金的转让价格,便于纳税清算 
　　基金份额的参考净值,由证券交易所在交易时间内实际发布,根据基金管理人提供的申购、赎回清单和组合证券内各证券的实时成交数据计算得出。在换购基金时,投资者付出股票后还需要考虑一个现金差额。即:每一基金份额的现金差额=最小申购单位的基金净值-按当日收盘价计算的最小申购单位中组合证券市值和现金替代=最小申购单位的基金净值-每一基金份额的现金差额。由此可以认定,组合证券中每一只股票的转让价格应当是其当日收盘价,其中包含的限售股的转让价值也是如此。因此,明确以限售股换购基金当日该股票的收盘价作为实际转让价格进行申报清算,是比较合理的做法。 
　　(五)进一步明确纳税清算期限,依法执行政策 
　　目前的政策规定不应该与《税收征管法》的规定存在差异,而应当依据《税收征管法》的规定执行。建议政策明确规定,纳税人应当自证券机构代扣并解缴税款的次月1日起三个月内,办理清算,否者依据《税收征管法》的规定进行处理。这样既可以避免与《税收征管法》相冲突,又可避免纳税人在政策遵从上的误解。