经济学论文：全球化经济结构影响下的北台湾历史街区保存政策的变迁1

　　　Abstract: Through the case investigation and analysis of the planning and practice experience, the challenges in the preservation policy of north Taiwan historical streets and the implementation of cultural assets preservation law and Law on the Planning of Metropolis are surveyed in this article. Under the influence of the present global economic structure, key in the implementation of north Taiwan modern historical streets heritage preservation is analyzed from theoretical aspect. 

　　Key words: historical streets, urban heritage, north Taiwan, heritage protection 

　　中图分类号：TU-856 文献标识码：A文章编号：1674-4144（2009）01-04（12）作者简介：林正雄 台湾华梵大学文化资产研究中心研究员 

　　 

　　台湾历史街区城市遗产的保存政策与执行是充满冲突的过程，涉及全球化下的国家与社会间之动态关系。针对近代历史街区城市遗产保存在台湾的处境，就经济全球化所加速的台湾地方政府财政空洞化的现象以及市民社会浮现而表现出对历史街区城市遗产保存的高度期望等情况，本文以北台湾湖口老街、三角涌老街历史风貌特定专用区、深坑老街历史风貌特定专用区、剥皮寮历史街区、新庄老街等个案调查与规划实践经验，审视台湾地区的保存政策，也就是文化资产保存法之 "保存区"、"古迹"指定及"历史建筑"登录与都市计划法令执行"历史风貌特定专用区"所面临的挑战，它们的过程与结局将塑造未来台湾城市的空间形式。最后，本文提出理论反思，试图与其他地方历史街区城市遗产保存经验，以及在当前全球化下正在改变的政治与社会关系进行比较与对话，并通过理论化的措辞分析台湾近代历史街区城市遗产保存得以执行的关键。 

　　 

　　一、台湾当前历史街区保存的特殊趋势：荒漠城市的文化观光区 

　　 

　　以下四点原因构成了台湾当前历史街区城市遗产保存的特殊趋势，使各级政府开始关注对过往 "都市更新"所留下的伤口。 

　　1.都市更新区扩张趋缓对旧城核心区"保存发展"的政治特殊性 

　　面对全球信息化资本主义的竞争力挑战，原有的工业结构面临升级的压力，这是早已纳入全球经济竞争中的台湾经济难以避免的出路。于是，原有的制造业工厂获利率下降，纷纷出走，移往东南亚或大陆设厂。台湾在1970至1980年代经济起飞时期，都市扩张，农村劳动力人口集中于城市，造成住宅商品化市场的高强度发展。如今，全球化城市的越界生产网络，寻找低廉劳动及土地成本的制造业，造成新一波的城市发展的吸引力。台湾的城市伴随制造业的外移、高龄化及少子化的趋 势，"后发展"之旧城核心区得以有机会在都市发展住宅需求减缓的压力下思考空间需求的转型， 旧城核心区的保护与"再发展"成为新的历史任务。 

　　2. 越界生产网络、M型化、少子化社会结构下"都市荒漠化"的房地产开发1980年代，华南地区外销导向的工业化过程中，台湾的制造业创立子公司，建立外包厂商， 并得到地方与区域政府的支持，充分发挥文化亲近性，建立起越界的生产网络。到了1990年代， 电子业也经由越界的生产网络，在北加州湾区--硅谷、台北--新竹、珠三角，或是，北加州湾 区--硅谷、台北--新竹、长三角之间，建立起全球都会网络（global metropolitan networks）间 的联结。都会节点的网络（networks of metropolitan nodes）与成功的企业网络，更加速了台湾经 济的转型动力。制造业越界分工，经由越界的生产网络（cross-border production networks），改 变了过去既有的空间模式（spatial patterns），这也就是所谓的都会区域（metropolitan regions）的 浮现。政治经济所造成的不均衡社会流动加速了两极化的对比差异现象，M型化社会在台湾越来越明 显。拜全球化的经贸活动之赐，政府为了强化区域竞争力于政策以及税制上向资产阶级倾斜。虽然 台湾人口逐年减少，但都市更新的脚步于近年却相当快速，资产阶级与台商回流置产的趋势使得M型 化购屋现象在都会区相当明显。少子化的家庭形态改变使得购屋模式也跟着改变，原本需求为三房 两厅，目前因为家庭人口变少，所以需求变为两房，造成了小宅的热卖，其原因就是经济能力逐渐 式微、少子化的中产阶级家庭结构。然而由于房屋交易市场的不均衡发展，更新难度相当高的旧都市中心，尤其是历史风貌街区， 产权复杂。在都市更新中由开发商所提供的住宅商品逐渐代替了有邻里质感的旧小区，换来的崭新 小区却是文化"荒漠化"的生活方式。中产阶级逐渐将对逝去的邻里空间与环境氛围的失落感，累 积成为对都市保存的动力，形成台湾近代城市遗产历史街区的保存能量，由此累积动能要求政府对 历史街区的保存，建构起政策认同的联结。 

　　3. 保存团体、媒体与关心空间环境质量的中产阶级对保存政策之压力经历了三十年的经济发展，台湾的市民社会在1990年代逐渐浮现，古迹保存运动雨后春笋般地 一一浮现，地方文史团体、小区营造团体、非政府组织（nongovernmental organizations，NGOs）崛起，不同于传统社会的民间组织，他们以不同的形式表达出对城市文化遗产的关心。保存，成为 留住集体记忆，修复在过去三十年快速经济发展过程中受创伤的大地，重新定位具有魅力的城乡风 貌与地景特色，追求可居的城市（livable cities）的必要手段。这些团体与媒体的介入在政治民主化的过程中表现为草根社会对周围生活环境的关心，适时于 关键时刻整合草根的保存意识、凝聚小区对保存政策与地区环境使用价值观，建构抵抗性的认同、 参与建设性的政策提议以及与全球在地化保存意义之潮流结合，给予政府的文化政策与都市发展政 策相当程度的压力，对台湾都市保存意识影响深远，其播下的种子持续深耕与活化。 

　　4. 河港、山城历史聚落与殖民欧风街道空间特殊性所诱发之人文生态游憩模式广义的旅游产品的概念由景观（吸引物）、设施和服务三项构成，而狭义的旅游产品则指景观（吸引物）本身。也就是由自然实体和历史文化实体所构成的吸引物，加上交通、食宿等进入旅游 地和满足旅游活动所需的基本生活等物质条件形态，以及旅游过程中所接受到的物质或精神方面的 享受，大多是非物质形态的。狭义的旅游产品指的是自然景观实体与文化景观实体，其中自然景观 是秀丽或奇特的自然风光所构成的吸引物，是上苍赐予的自然资产；而文化景观实体则是人类活动 所产生的物质遗产，包含遗址、文物、古迹、文化景观、聚落、文化遗产及城市建筑环境等，而这 些元素建构了异质空间（heterotopias）参访体验的物质基础。某种程度而言，其体验之"惊奇感" 程度越高则越具有旅游的吸引力。 　北台湾的传统河港与山城历史聚落人文生态景观元素，包括山林、水岸与老街等，参访体验元素丰富，加上传统历史街区格局融合殖民欧风街道空间环境体验的特殊性，符合中产阶级人文生态游憩模式所需求的惊奇感，若通过整建维护，再现风华的历史街屋呈现的文化精致感受相当具有游憩发展潜力。目前台湾周休二日的亲子旅游风气盛行，河港与山城历史聚落成为在都市荒漠化的环境中寻找自然山水与人文情感寄托的中产阶级造访活动的首选。在街区参与沟通的过程中，"文化空间商品化"的交换价值则是能与民粹发展意识之居民沟通讨论永续经营的唯一概念。 

　　 

　　二、政策的回应与执行 

　　 

　　北台湾的历史街区城市遗产基于旧城核心"后发展"的特性、都市更新造成的荒漠化、社会相关保存意识的高涨以及中产阶级人文生态游憩的需求等结构性的动力，终于迫使对文化保存政策冷漠的政府在都市发展政策上对历史街区的保存再生计划有所响应。都市计划开始正视旧城区的整建，维护保存计划经历了戏剧性的转折： 

　　1.从指定古迹保存区的挫折到变更都市计划的"历史风貌特定专用区"经历1991年三角涌老街因民间保存团体以及学者专家之推动而通过文化资产保存法指定三级古迹并划设保存区，随即招致都市更新势力的反挫。1993年，古迹主管机关在各方压力下将三角涌古迹指定解除。因为文化资产保存法对于都市发展的配套与诱因不足，政府部门之文化资产主管机关长期以来均未将历史街区列为保存政策推行，然而媒体与民间组织对旧城区核心的保存压力仍持续运作，转而影响公部门变更都市计划的政策，于1997年以都市计划通盘检讨方式划设"三角涌老街历史风貌特定专用区"。1998年5月1日台北市老松国小在校地校用的原则下强制拆除剥皮寮街屋。居民与学者专家成立自救会阻挡拆除行动，住户由学者专家建议成立"剥皮寮历史风貌特定区促进会"，然因土地征收适法性问题成为法令与保存政策无解的冲突。在如此严重的保存挫败中最令关心文化保存者难以释怀的是最终的困境在于体制与法令的无法解套。1999年，在新竹湖口老街通过文建会争取补助预算进行骑牌楼修复，剥皮寮居民于6月16日被迫迁离原居地，成为台湾唯一以乡土教育博物馆"标本式"保存的历史街区。2000年台北市拟定"大稻埕历史风貌特定专用区"，通过都市计划容积移转的操作，以实质开发奖励诱发大稻埕历史风貌特定专用区的保存维护事业计划。2002年湖口老街因雷击火灾受损， 在各界关心下进行紧急抢修，2005年台北县三角涌老街在住户坚持不搬离家园、全民督工的"周转①式"整建计划下第一期工程竣工。再现风华的三角涌历史街区自2006年来陆续获得相关海内外公共工程类之都市设计大奖，引发各县市政府都市计划单位之实地考察。台北县政府则顺势于2007年变更深坑都市计划，公告"深坑老街历史风貌特定专用区"。这一连串北台湾历史街区的保存冲突、挫败与阶段性成功的转折，明显地指向几个问题核心， 一是文化资产保存法令对于面状与接口复杂的历史街区再造的工具局限，二是都市发展单位开始重视城市遗产的保护与再生发展，通过跨局处的整合平台，寻找都市持续可发展的环境议题与困境的解决之道，并试图建构地区历史特色强化认同，于全球化的城市竞争意义中寻找自我的主体性定位。 

　　2. 由都市发展部门操作的"管制与奖励"机制整合跨部门再生发展的资源长期以来文化政策在台湾以发展为主轴的决策下，经费编列处于不足的状态，而文化部门编列的文化资产维护经费相对于其他部市发展的建设经费更相形见绌。近年亚洲新兴市场的崛起，全球跨界生产所造成的产业外移直接影响台湾的经济发展。2000年民进党执政后两岸关系的紧张，更严 重冲击台湾整体的经济表现。政府因为财政收入不足，甚至还要求各公营单位、学校清理闲置土地 与房舍，限期为一年内标售。长久以来台湾文化主管机关预算与资源不足，而都市更新之房地产开 发又缺乏负担此部分的责任，城市文化遗产的消失造成了都市的荒漠化。从公部门的法令修订对历 史街区的保存维护事业而言，台湾虽然有持续更新的文化资产保存法令，如《古迹土地容积移转办 法》、《古迹历史建筑奖励补助办法》等，但其奖励配套措施对于面状区域的私有的文化资产却是 相当不足的。在奖励条件不足的情况下，虽有完备的管制法令《文化资产保存法》，除了《九二一历史建筑 补助条例》曾经挹注经费紧急抢救湖口老街外，其他的历史街区均不是通过《文化资产保存法》的 机制执行整建维护事业计划的。剥皮寮老街、三角涌老街历史风貌特定专用区、深坑老街历史风貌 特定专用区以及拟进行更新计划的新庄老街都是经由都市发展部门（台北市都市发展局、台北县城 乡发展局）通过更新维护、都市设计的管制工具，以及都市土地容积移转、容积奖励或直接的整建 维护工程的经费补助等操作，进行历史保存与街区再生活化的。 

　　换句话说，政府对于城市文化遗产保存政策的制定与执行单位所赋予的权责，永远不及都市计 划、更新发展部门对土地开发商所给予开发许可与特许奖励的协商权来得强而有力。现代城市发展 中政府职能分工与权责的断裂才是政治操作的微妙之处。能够跨局处的整合沟通，掌握奖励与管制 措施才有可能使都市发展不致失控。 

　　3. 从民粹主义的"抵抗性认同"②转化到信任工程的"计划性认同"民众对于历史街区文化遗产的重要性缺乏认识，对《文化资产保存法》的古迹指定限制认为等 同于发展的冻结，以致一般民众避之唯恐不及。自1990年以来，台湾都市更新地区的扩张虽然趋 缓，但部分民众对于房地产开发仍怀有想象，在重视短期土地交换利益者视野里，"保存"几乎与"反发展"意义等同，当历史保存被政府列为政策时，土地开发者容易动员小区中不满现状、倾向③ 于选择都市更新带来交换价值利益的民粹主义者集结成"抵抗性认同（resistance identity）"，进 而对政府施加压力，通过街区的耳语传播加深对政府对社会精英价值观倾斜的保存政策的误解，加 深沟通的障碍。 

　　在强调经济发展的社会，民粹主义动员与脆弱的市民社会结构相伴而生，因为经济发展的压力，市民参与的沟通成本高而效率低，历史街区保存与再生的计划相当复杂，它需要经费的挹注、 保存专业技术的支持，以完成保存的研究规划、细部设计、工程营造施工，以及日后的维护与管理 等。而在规划前期为确保计划的可持续发展需要与周边区域发展提出修补或整合计划，需要漫长沟 通，因此在规划之初代表开发利益者以及小区民粹主义的动员反制力量最强，很难通过沟通长远利 益或使用价值而建构多数居民之认同，脆弱的市民社会与小区意识亦容易因与在地的利益结构冲突 而瓦解。 

　　"缺乏典范"是很普遍的沟通障碍现象，个案的阶段成功经验于小区沟通时对民粹主义者亦有 禁忌（典范复制情结），使沟通过程效率降低。通过实践经验的探索，在湖口老街与三角涌历史街 区保存实践的经验则是信任工程营造实践的意义发掘，由规划设计单位与公部门及核心居民于初期推动可以建立互信的示范户整建工程。通过开放式的营造督工与变更设计决策参与过程，聚焦沟通重点并借此建立小区的认同，让工程决策模式"去黑箱化"与"弹性化"，坚持在保存再生之决心下逐步强化地方认同，最后促进周边邻近地区整体之人文生态游憩与居住环境特色的发展，建构在地认同之特殊性。饱受现代化发展之创造性破坏的环境，除了亟待修补的城市，政府与小区信任的基石亦有待弥平的鸿沟。通过信任工程的推动，动态地调整原有的规划蓝图，通过居民的参与慢化了历史空间氛围与意义元素，将居民的现代化使用与个别的生活方式考虑融入空间设计、小区可居环境之公共空间改善，并结合兼容的文化观光产业的发展需求，于营造过程强化小区参与渠道及小区管理维护组织。先有湖口老街的先行经验，三角涌历史街区则在湖口经验的基础上扩大联结地区文化产业 （cultural industries）、创意产业（creative industries）及城市文化观光产业形象与创意内涵。简言之，历史街区保存之操作以示范户之"信任工程"作为投射未来的视野与愿景，建构"计划性认同（project identity）"的意志，凝聚目标与进步内涵，将个体转化为主体，转化为集体的社会行动者。同时亦可巧妙地转化小区民粹主义者与地产开发商结盟的抵抗性认同（resistancEidentity），通过历史街区动态的工程营造实践，逐步建构小区的计划性认同，以及符合永续性发展计划的实践过程。经由反思性，或者说，在反身性计划（reflexive project）的镜像关系中，重新思考保存与街区再生计划，重新建构历史街区自我认同的中心图像，也是历史街区居民透过保存之参与主体性建构（subjectivity constitution）的动态过程，进而，逐步累积能量影响台湾社会结构的转化。