财政光与影

 7月5日，清华大学公共管理学院发布了《2013年中国城市政府财政透明度研究报告》。此次研究范围包括除三沙市外的全部地级市和4个直辖市，并对城市政府财政透明度评价建立了全口径指标体系，其中包括：纳入预算机构和部门、一般性预算（决算）收入与支出情况、财政专户（前预算外财政）与政府债务情况、国有资本经营与国有企业收支情况。这四部分指标的各自分值为100分，总计400分。 
　　调查显示，我国城市政府的财政透明度总体很低，即便是排名第一的上海市也仅得到178.78分，远未及格；更有三座城市得分为零。其中，地方债务具体数目成为各个市政府讳莫如深的领域，在289个城市政府中，只有淮北和遵义两地公开了政府债务数据。 
　　"影子债务"几何 
　　在所有考核内容中，各地地方债务公开情况备受关注，却也是最大顽疾。满分100的"财政专户与政府债务情况"统计，平均得分仅0.83分。"这说明地方在债务公开方面尚未起步。"课题组负责人、清华大学公共管理学院教授俞乔如是评价。 
　　地方财政官员似乎也有其苦衷。多位地方财政官员都向记者表示，"市级政府有时甚至自己都不知道辖区内地方债务究竟有多少"。由于《预算法》不允许地方政府发行债券，因此人们通常难以将政府平台从一般企业部门中区分开来。杭州市一位财政官员告诉记者，债务管理目前主要是自我管理，政府债务在法律上没有适当的提法，口径也十分复杂，"财政部和审计署每年都会派调查组来审查，但两部委的调查结果都不一样"。 
　　虽然大家都熟知中国地方政府平台债务在过去几年不断增长，也了解其在偿还债务方面遇到的困难。可中国地方政府债务规模到底有多大始终是一个未知数。瑞银证券特约首席经济学家汪涛此前撰文估算2012年底地方政府债务已超过16.5万亿元，占GDP比重超过32%。国际货币基金组织（IMF）近日则称中国地方政府债务已经占到GDP的50%。 
　　今年早些时候，平安证券首席经济学家钟伟在其研究报告中称，地方政府平台债务可以分为两大块：一块是在银行体系内，估计余额大约是10万亿；另一块是在影子银行系统内，余额在3万亿～8万亿之间都有可能。 
　　在近年来银监会降旧控新、只降不增的强硬调控下，平台贷款在地方债务中的比重，一直呈现下降趋势；与之相对应的是，在决策层大力发展直接融资的政策引导下，城投债占比稳步上升。商业银行通过同业业务、理财业务等途径，借助于信托、券商等通道，向地方政府大量"输血"。更严重之处还在于，融资平台通过金融租赁公司和小贷公司等，与民间借贷和境外资金"合流"，导致了地方债务的"影子化"。 
　　国家审计署6月公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，2011年至2012年，有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT（建设-移交）和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元；三者合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。 
　　"这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%，集资年利率最高达17.5%，蕴含新的风险隐患。"审计署警告称。 
　　地方债务不受控制的"影子化"迫使监管层出手整顿。去年末，财政部、发改委、央行和银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，规定融资平台不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。 
　　"阳光财政"尚远 
　　在多方看来，正是部分游离于中央代发债务之外的"曲线债务"，使地方债迷雾迟迟难以散开，也导致地方债务规模越来越大。自2007年《政府信息公开条例》贯彻实施以来，虽然各级政府在财政信息公开方面做了若干努力，但尚未能取得重大进展，与公共治理改革和社会发展要求的"阳光财政"相距甚远。 
　　经济学者文显堂近日撰文指出，在中国，经人大审议的财政预算，笼统得不能再笼统，而且是很"专业"地粗，导致公众看不清更看不懂。对此，财政透明度研究课题组表示，造成这个问题最根本的原因，还是财政信息公开得不够全面、不够详细。其次，一些财政预算报告中出现"地方财政收入""全市总财力""全口径财政"等类似的名词，让人费解其内涵。再者，在标准表中，税收收入的科目有十几种，而有些地方只公开了几种税收的具体数额，并加上一个"其他税收收入"，给信息使用者判断信息的完整性和真实性造成一定障碍。 
　　根据国务院5月批准的《2013年深化经济体制改革重点工作意见》，完善财政预算制度，推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，是财税体制改革中非常重要的一项。中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示，除了经常提的公开、透明外，规范、完整也是预算改革的目标，《2013年中国市级政府财政透明度研究报告》表面上看到的是财政透明度排名，其实是通过这些看政府职能的变化。 
　　据了解，《预算法》修订案草案预计今年8月提交十二届全国人大常委会审议，未来的《预算法》将可能在政府全口径预决算审查监督、预算进一步公开等方面有所突破。然而是否将赋予地方政府自主发债的法律权力，依然是众说纷纭。清华大学中国财政税收研究所所长白重恩认为，允许地方政府直接发债，而不是藉由融资平台渠道向银行贷款，才能真正提高地方债务透明度，同时有利于事后监督。 
　　吴桐根据《中国经济周刊》、财新网、《第一财经日报》等综合编辑。