财政税收论文：必须千方百计提高财政效率

 通过提高两个比重转向改进效率振兴财政是一次关键性的战略转移，这对改善我国 经济和 社会 发展 质量，完成"九五"计划，实现跨世纪发展目标意义重大。本篇报告认为，财政效率是指在预算约束下，以最低财务和社会成本实现政府目标最优化的收支状况。当财政收支以最小的代价完成了既定的目标时也就实现了政府理财效率的提高，财政效率是我国国民经济的生命线。本报告 分析 了财政收支的现状和症结所在，提高财政效率是理财观念、收支能量、能力、作用和管理水平综合作用的结果，据此系统地提出了五点建议：转变理财观念；优化政府目标，根据职能确定收支规模；改善收支结构配置，健全理财能力；突出支持重点，强化政策导向作用分工；降低收支成本，提高管理水平。

一、财政收支效率是国民经济的生命线

我国是一个政府长期总揽国民经济、财政收支占主导地位的国家，尽管改革开放以来财政收支占GDP的比例经历了一个下降过程，但政府收入（包括预算外）仍然不低于GDP的1／4，财政直接监管着57106．4亿元的经营性国有资产和12043．1亿元非经营性国有资产，并以斟酌使用的收支政策间接 影响 着国民经济的运行，财政效绩的高低极大地影响着经济增长速度和社会发展的质量。在改革初期，中央就及时提出必须千方百计提高经济 效益，以求尽快发展一国综合国力，实现共同富裕的目标。实现这个目标来自两个方向的努力：资源配置和收入分配的更加市场化和政府理财效率的提高。社会主义的优越性就在于能够实现比资本主义更高的效率和公平，由于改革过程的特性和我国经济的社会主义性质，决定了财政收支在整个国民经济中的特殊地位，理财的效率状况如何直接关系到能否坚持社会主义优越性的根本大计。

问题 的紧迫性是，21世纪是各国综合国力进入全球效率竞争的 时代 ，但我国国民经济运行的全要素生产率在133个国家和地区仍然处于排名第91的落后地位。下表可以反映各国相对效率的状况，在两个统计期，样本国家GDP增长与投资增长的差额相对缩小。

GDP GDP减缩指数 国内投资总额

1980-90 1990-95 1980-90 1990-95 1980-90 1990-95

印度 5.8 4.6 8.0 10.1 6.5 5.3

中国 10.2 12.8 5.8 l2. 4 11. 0 15.5

韩国 9.4 7.2 5.9 6.2 11.9 7.2

加拿大 3.4 1.8 1.4 ！.5 5.2 2.3

新加波 2.！ 1.9 3.7 3.5 2.5 3.6

美国 3.0 2.6 4.1 2.4 3.4 4.1

瑞士 2.2 0.1 3.7 2.3 4.9 0.0

澳大利亚 3.4 3.5 7.3 1.3 2.7 5.8

日本 4.0 1.0 1.7 0.9 5.3 -0.8

我国的GDP增长与必需的投资支持远远高于样本国家，并出现扩大的趋势。发达国家的高收入在于全要素生产率水平比较高，以一个低水平的投入就可以换来较高质量的产出，我国经济和社会的发展是长期依靠高昂的成本支持的，忘记了这一点等于迷失了改革的方向。问题所在已经很清楚，没有低成本的财政收支发挥引导和示范作用，没有合理的政府收支结构，没有强有力的政策配合，就没有经济结构的优化，就不会摆脱增长低效率的状况，也就不会实现共同富裕。即使完成了跨世纪的发展目标，总量过高的成本使可持续发展更加困难。

财政效率是指在预算约束下，以最低社会和财务成本实现政府目标最优化的收支状况。按照国际惯例，政府的经济职能有三个作用，即效率、平等和稳定。有关效率的政府行为试图矫正垄断造成的市场失灵。政府促进平等的方案使用诸如收入再分配等工具来反映社会对承受能力较差人群体的关心。稳定化政策试图削平经济周期的高峰和低谷，减少失业和通货膨胀，并且促进经济增长。按照这样的观点，政府的经济职能可以具体化为若干主要目标：实现稳定增长、优化经济结构、提高就业水平及就业质量、体现分配公正、维护可持续发展因素、最大限度地克服外部性。履行这些职能一般通过政府的财政行为实现的，此必然发生收支的成本问题。财政收支的成本包括支出、岁入的直接成本和因此发生的连带损失带来的成本。政府理财效绩可以通过绝对效率和相对效率加以描述。绝对效率是指在预算约束下，通过改变现行的收支状况已经不能使成本继续降低，同时也不能使任何收支承受单位或者个人的处境按照公认的标准变得比现在更好时，就可以说当前的财政收支效绩处于最优状态，也就实现了绝对效率；当存在国际间不同国家收支效率水平可以比较时，从资源配置和收入分配的不良状况向更为有利方向改进的过程可以称为相对效率，即通过一种收支政策的运用，在使一部分收支承受单位或者个人情况变好时，而没有使另一部分人的境况恶化，这种情况属于理财效绩的改进。

绝对效率或者相对效率具体地体现为财政收支的经济、社会价值和财务价值两个方面。经济和社会价值是指收支活动究竟在多大程度上完成了政府的主要目标，当财政活动实现了它的经济和社会价值时，就应当说是有效率的，反之则是低效率或者无效率的，但财政目标必须加以界定和量化，一个含义模糊的目标会使财政收支的业绩无法衡量。此外，必须考虑实现目标的代价，无论在何种程度上社会目标都必须是通过低成本实现的，这就 是财务价值。效率作为资源配置的范畴是一个比效益更深化的约束条件，效益一般指支出的收入状况，当等量支出带来了较高的收入或者较少支出创造了更多收入时效益存在。效率不仅包括资源配置的效绩，也包括收入的效绩，即国民收入的再分配是否实现了成本最低，社会公正目标最大。带来正收入的支出可以说产生了效益，并不意味着有效率。如果通过一种政策的运用，使当代人的福利改进以牺牲下一代人的环境为代价，或者使社会一部分人的福利改进通过降低其他人群体生存和发展水平实现的，这样的效益既没有实 现代 内补偿也没有实现代际补偿的公理，也就是低效率或者无效率。通过追求绝对效率和相对效率以求改善一国生存和发展状况的根本原因，就是稀缺存在，人与 自然 、人与人发生的物质交换活动必须以尽可能少的支出换取最大的收入，而人类全部活动的大部都可以归结为这样周而复始、不断改进、趋于完善的过程。另外，在国际竞争性体制之间，存在着不同的财政收支效率状况，那些以低成本实现了财政目标最大化的样板国家，也为高成本低目标实现程度国家提供了不断改进的动力。广义的财政效率包括政府的全部收支活动，财政效率状况来自收入目标既定时成本最小化的努力和成本既定时目标最大化的努力程度。

二、我国财政效率的状况亟待改进

（－）支出效绩不高。在资本项目的业绩方面，我国投资总量膨胀，宏观调控乏力，投资结构不尽合理，重复盲目建设居多，投资体制不顺，客观地影响了财政性投资的质量。据一份 研究 证明："八五"时期投产的81个国家项目的效绩不高：由于工程概算对不可预见成本缺乏预见能力，概算超支幅度太大，立项时的总概算为917．58亿元，实际投入1442．7亿元，超额57．2％，其中75个项目超概算，占93％，可见决策质量之低；工期延长项目占63％，实际竣工期超过计划期占57％，平均每个项目的延长期多达16.7个月，最长的延期5年；预算内投资仅占11％，多渠道筹资的融资成本不低，财政约束力严重不足；项目未达到设计生产能力的占37％，除11个在1995年竣工投产的收入情况还不便统计外，70个项目处于亏损局面的28个，占40％；项目的平均资产负债率75％，负债率80％以上的项目35个，100％的10个。平均利税率偏低，据对62个项目的统计，平均投资利税率为8%，其中投资利税率为负数的16个，占26％。虽然这些项目提供了就业机会，创造了一定的经济和社会价值，但项目的财务成本太高。

其次，经常性支出出现了大量的空耗现象。有效的经常支出是实现了外部性为零，就是说没有人能在财政帐面获得终身有保障的"免费午餐"。 但 1978年一1994年间，我国行政人员猛增到1007万人，行政支出共增长了15.02倍，而同期总支出、基本建设、文教和国防费用仅增长了4.67倍、2.39倍、9.22倍和2.28倍，行政支出比所列4项平均值高出10.39倍。80年代以来，行政部门雇员增长了111％，而同期人口只增长了21％。另据国家统计局1996年初统计（见下表）这种持续膨胀的势头没有降低趋势。如果按照国家科委的调查， 企业 富余人员占40％，同比推算行政、事业单位也不会少于1200万冗员，在财政不能摆脱部门利益平衡和分配相互攀比机制的作用下，高代价的"白搭车"在经常项目中有增无减。因此带来的连带损失是减少了大量可用于经济建的资金，这对一个发展中国家来说是相当不利的。

行政、事业、企业就业总量趋势大

在职人数（万） 增加（减少数万）

国有企业 7336.2 -128

事业单位 2502.8 101

行政单位 1070 25.3

（二）岁人成本和总量偏高。税款征收入库过程中所发生的一切费用均可称为征税成本，成本率是衡量岁入效率的基本指标。发达国家的征税成本一般在2％以下，按照这样的成本率，我国的税收成本肯定是高的，甚至一省一地的征税成本都差别很大。据一项调查显示，某省1995年全省平均成本收入率5.31％，在全省136个县市分局中，成本收入率最低的仅为0.21％，成本收入率超过10％的有56个单位，成本收入率达20％-30%的12个单位，成本收入率达30－40％的有3个单位。特别是这种成本高的现象仍然有继续上升的势头，下表可见，征税成本的升幅连续高于税收收入的增长水平。成本上升突出表现在公务、业务和其它支出比重高（见下图占总支出的32%）。这在全国可能不是个别现象。岁入偏高还伴随着另外两个现象：税收结构不尽合理（见下表），根据1996年一1997年资料，我国个人所得税开征滞后，一些应征税种不能及时出台，企业税负偏高，但税外加征已经大致与正税持平，加总的结果是我国税负整体水平不低。高成本支撑的总量攀高的岁入，减少了税入净值，不合理的征收结构加剧了分配不公，连带的损失是挤出了更有效率的投资和消费活动。

1994年-1995年征税成本变动情况 单位：%

年度 人均税收收入增长 人均征税成本升幅 成本收入率升幅

1994 20.6 39.83 16.6

1995 23.94 32.35 6.8

资料来源:《财政研究》1997年第5期，第29页。

个人所得税 社保税 公司所得税 增值销售税 消费税 贸易税 财产税 其他税收

工业 国家 28 28 8 16 10 3 3 4

发展中国家 11 6 18 14 13 29 3 6

亚洲 15 0 17 16 16 31 1 4

欧洲 15 18 7 21 9 17 2 11

西半球 8 12 14 14 18 21 3 10

中国 1.5 14 46 11 6 8

我国的税外收入同样具有成本偏高的特点，保持在2500亿水平上下的债务，发债成本大约在400亿元以上，国债很可能变成代价高昂的岁入，尤其是国债的运用能力不高，对债务的依赖度越高，岁入的净成本就越大。1996年的还本付息已经上升到1314.4亿元，而1996年的内债发行规模不过2000多亿元，生息国债因之减少。不规范的各类收费成本同样不低。

（三）结构失调降低了目标水平。我国财政收支连年执行赤字政策，高成本换来的收入支撑着存在大量外部性的经常性支出和质量欠佳的资本项目，削弱了总供给和总需求能力。预算内与预算外收入失调，经常性支出的存量结构失调，支出增量的结构也失去调整余地，国债规模和税负水平双增长与GDP增长速度缺乏稳定的比例都客观地影响了效率水平。在支出结构方面，公用经费膨胀侵蚀了经常项目执行目标的能力，行政开支的会议费每年以20％的速度增长，企业用于协助、赞助的会议费占企业管理费的25％，公费 旅游 、公款吃喝、超标购车更难以计数。同时，欠发达地区间行政支出与经济发展呈现逆向增长的迹象越加明显，经常性支出结构没有缓解地区不平衡的余地。1990年3个直辖市的人均财政支出与四川、河南、安徽、湖南、贵州等省比较，差距在300-500元，到1995年扩大到750元-1600元。在地方财政支出结构方面，虽然中西部地区用于科教文卫的支出比重有所上升，但人均支出水平却大大低于东部地区，四川人均科教文卫支出1978年、1990年仅为7.8元、27.5元，北京则为28.7元，147.9元。财政支出的结构效率在很大程度上还取决于中央向地方的转移支付质量。以1994年为例，中央政府向地方政府净转移支付是1700亿元，其中大部分为无条件转移支付。当这些转移支付在设计上缺乏对地方财政能力和需求的客观测度时，支付归宿也就不会更好执行缓解差距的目标。