财政税收论文：地方财政支出的实证分析及管理对策

财政状况是收入与支出两个方面动态比较的结果。当前从中央到地方面临的财政困难，不只是表现在收入方面，更重要的是反映在支出过程之中。如财政支出增长失度、结构不合理、管理不规范等等，都是造成财政状况不景气的重要原因。长期以来，我们 研究 财政 问题 ，主要注重于财政收入的研究，总是寄希望于从不断增收上来解决财政困难，而对财政支出的研究基本上搁置一旁，从而导致支出改革和支出管理严重滞后，而且也使财政增收失去了明确的目的性。 
就财政本身而言，支出是目的，收入是手段。前者更明确地体现财政的职能，更准确地反映政府活动的范围和方向。体现政府意图的支出研究清楚了，那么，筹集多少收入，以及采取什么方式来筹集收入也就是有了切实的逻辑前提。进而言之，为何以及怎样振兴财政也就有了可靠的依据。与中央财政支出相比较，地方财政支出有其自身的特点。我国是一个地区差异明显的 发展 中大国，研究地方财政支出尤为重要。不研究地方，就讲不清全国。本文正是本着这一想法，对地方财政支出作一番剖析，以供决策层 参考 。
一、地方财政支出现状 
（－）地方财政支出总量方析 
我们将1978－1996年地方财政支出、国家财政支出与国内生产总值的绝对额及增长速度进行对比 分析 ，其具体情况见表1、表2，从这些数据和图示可以看出，我国地方财政支出在总量变化上具有以下几个特点： 
1． 经济 体制改革以来，我国地方财政支出的增长低于国民生产总值的增长。经济快速发展，国内生产总值快速增长，但地方财政支出增长相对缓慢，地方财政能力逐渐弱化，对地方经济的 影响 亦相对淡化，有的地方甚至保"吃饭"都感到很紧张。1978－1996年，我国国内生产总值增长了17.93倍，年均增长17.75％。地方财政支出则是由1978年的590亿元，增加到1996年的5786亿元，增长8.81倍，年均增长13.52％，大大低于国内生产总值的增长速度。地方财政支出占国内生产总值的比重由1978年的16.28%下降至1996年的8.44％。 
2．地方财政支出占整个国家财政支出的比重稳步上升。在地方财政支出占国内生产总值比重相对下降的同时，地方财政支出占整个国家财政支出的比重却不断提高，由1978年的52.58％提高到1996年的72.90％。主要是在经济体制改革的进程中，中央为调动各级地方政府发展经济的积极性，逐步下放财权，统收统支的财政体制被打破，地方掌握的财力相对增加。中央与地方财力对比关系的变化，是分权式改革的结果，反映出地方事权不断扩大，说明地方财政职能相对增强。 
3.再从财政支出占GDP比重的变化来看，虽然地方和全国一样，都处于下降的趋势，但比全国要慢得多。这种变化对比关系至少反映出两点：一是在改革开放的过程中，地方财政比中央财政状况要好，整体而言， 地方财政是改革的受益者。二是地方财政的经济影响力比中央要大。若把地方的预算外资金支出纳进来一同考虑，则这种差别就更为明显。地区间重复建设，区域结构趋同，与此不无关系。自1994年实行分税制后，地方财政支出中来自中央转移性支支出的份额扩大，但至 目前 为止，还并未因此而改变这种状况。 
（二）地方财政支出结构分析 
我们以吉林、河北、新疆、青海、山东五省区（以下简称五省区）1980－1996年地方财政支出结构的变化为例进行分析说明。 
从图表可以看出，改革开放二十年来，随着经济结构的调整，政府职能的转变，地方财政支出结构有了很大变化：
表1： 1978--1996年国内生产总值、 
国家财政支出及地方财政支出情况表 
单位：亿元

表2：国家财政支出、地方财政支出占GDP比重变化情况表

1．用于经济建设的支出比重降低，用于行政管理费和各类事业费比重大幅度增加。1996年全国地方财政用于经济建设的支出仅占26％，行政管理费及各类事业费所占比重达到57％。且在经济建设支出中，基本建设支出大部分为非生产性支出，而用于 企业 的挖潜改造资金等，大多是地方政府对一些企业采取税收返还优惠政策，直接用于一些具体的竞争性项目，真正用于基础设施建设以及改善投资环境的支出相对很少。 
从五省区1980年以来地方财政支出结构的变化情况看，地方财政用于经济建设的支出增长幅度较小，其占整个地方财政支出的比重由1980年的44.69％下降为1996年的22.58％。各类事业费和行政管理费增长较快，占整个地方财政支出的比重分别由1980年的38.55%和11.1％上升为1996年的43.4％和17.8％。从具体项目来看，基本建设支出增幅最小，占整个财政支出的比重下降最快，由1980年的22.45％到1996年下降为5.8％。且在 
整个基本建设支出中，非生产性基本建设所占比重上升。以山东省为例， 1978年基本建设支出中用于工交等部门的生产性基本建设支出占78.38％，行政机关和文教卫生事业单位等仅占21.62％，而1996年前者下降为17.36％，后者上升为82.64％。用于农业方面的支援 农村 生产建设支出和农林水事业费所占比重都有不同程度的下降，特别是支援农村生产建设支出所占比重大幅下降，由1980年的7.54％下降为1996年的2.26％。由于各级政府普遍重视 教育 事业发展，五省区财政支出中文教 科学 卫生事业费稳步增长，特别是教育事业费所占比重由1980年的14.9％，到1996年提高到18.35％。行政管理费和公检法支出增长最快， 1996年比1980年增长13.49倍，年均增长27.51％，大大超过整个支出的增长幅度，其比重由1980年的11.1％，上升为1996年17.8％。
2．人员经费支出增长较快，成为财政支出的主要方面。从表中数字看，各类事业费和行政管理费支出大幅度增加，对这些数字作进一步分析研究，可以发现，由于近年来人员膨胀，增长较快的各项事业费中主要是人员经费大幅增长，而真正用于事业发展的资金并没有很大增长。如新疆财政支出中用于工资、补助工资、福利费、副食补贴等个人部分的支出占整个财政支出的比重由1986年的26.94％上升到1996年的48.32％。财政资金的近半数用于人员开支。地、县两级财政是名副其实的吃饭财政。如新疆的喀什、和田地区以及克孜勒苏自治州三个地区个人部分支出占财政收入的比重分别为74.85％、76.2％和70.48％。和田地区1996年用于公用部分的支出仅占10.39%，用于经济建设的专项支出由1986年的47.96％下降到1996年的14.59%。再如河北省行政经费支出中，人员经费所占的比重由1990年的51％，上升为1996年的62％。近年来虽然教育经费增长较快，但其中主要是个人部分增长。1990年至1996年，河北省教育事业费年均增长19.8％，高于财政支出增长1.8个百分点，而公用部分仅年均增长10.7％，不仅低于个人部分增长12个百分点，同时比财政支出增长也低7.3个百分点，致使公用部分支出占教育事业费的比重，由1990年的29.4％，下降为1996年的18.3％。1990年至1996年，吉林省行政事业性支出中用于工资、福利等人头经费支出增长了180%，而公务费等办公经费仅增长了97％，个人经费年均增长23％，高于财政支出年均增长18％的速度。这样，一些县市发了工资就保不了公用经费，阻碍了事业的发展。 

单位：万元

表4： 1980--1996年五省区财政支出分类表 
单位：万元

注：1．经济建设费包括：基本建设、挖潜改造资金、简易建筑费、流动资金、科技三项项费用、地质勘探费、城市维护费、支援农村生产支出、支援不发达地区支出、农业综合开发支出等 
2．各类事业费包括：农林水、工在商、文教科学卫生、抚恤和 社会 救济及其他部门事业费等