财政税收论文：论政府采购监督机制的构建

 摘　要：政府采购制度是加强公共支出管理的重要手段，我国在推行过程中却存在一些现实的缺陷，而许多 问题 都与监督机制的缺乏和无效有关。　对此，本文从现实的必要性、监督点的有效分布、应注意的主要问题等方面进行了探讨。

　　关键词：政府采购；监督机制

　　作为"阳光下的交易制度"，政府采购制度是对政府采购行为的规范化、具体化和制度化。有人认为，只要将政府采购活动公开化、集中化，采购过程中的价格、回扣、质量、腐败等问题都会迎刃而解。然而政府采购有其自身的局限性，集中采购本身并不能解决 目前 采购管理中存在的各种问题。工程建设项目实行招投标制已有多年，但工程建设领域中的不正之风至今也未能刹住，有的地方甚至发生了严重的质量事故。必须看到，即使实行了公开招标采购，自始至终都存在着公私、真假等矛盾，如采购实体或招标机构事先内定，在背后搞营私舞弊等非阳光交易行为。因此，构建有效的监督机制是进一步完善政府采购制度的重要 内容 和紧迫任务。

　　一、良莠不齐的现实：强化监督机制的理由

　　目前，我国许多地方在建立政府采购制度的过程中，相关的政策法规制度不健全，缺乏严格的操作规程以及必要的监督约束机制，已在很大程度上 影响 了政府采购制度的健康运行。

　　1.政府采购计划的编制和执行存在着相当大的随意性。实际工作中，政府采购计划的编制和审批程序缺乏有效的约束，由于人为的不合理因素而随意变更采购计划较为普遍。许多单位要采购什么就申报什么，只要采购资金来源有保障，能执行规定的政府采购程序，就可以随意采购。不难发现，这种政府采购做法只是改变了采购实体的采购方式，而缺乏对盲目采购和重复采购的有效约束。

　　2.政府采购制度在执行中被打了"折扣"--即存在执行不完全、覆盖面过小问题。政府采购制度本身是一种公开、公平、公正以及有效竞争的财政支出管理制度，但在推行过程中，短期内难以从原有的采购方式中完全摆脱出来，有些地方在部门利益和个人利益的驱动下，将"明制度"变成了"暗规定"，使得既定的采购制度难以有效执行。例如，少数单位将达到"门槛价"的采购项目化整为零，以逃避政府采购制度的约束。更有甚者，由于缺乏规范的操作程序，政府采购中的贪污受贿、损公肥私等情况时有发生，严重损害了政府部门的形象和信誉。由于政府采购制度在执行中存在缺陷和漏洞，导致少数供应商之间表面上是相互竞标，暗地里却联手操纵标价，或中标后平分获利，或协商后轮流坐庄，从而限制了政府采购制度优越性的发挥。

　　3."长官意志"干扰了采购规则，行政干预过多过滥。受地方保护主义和部门利益机制的驱动，某些地方政府常常强制性规定购买本地区产品，大型工程也指定单位自行承担，基本不进行价格与质量的比较。一些地方在招标采购过程中，招标程序虽是公开的，但评标和定标的规则及标准却照顾了少数行政首长的个人意志（尤其是大型工程项目的招标采购）。

　　3.采购物品的质量难以保证。实际工作中，采购商品交付给采购单位，贷款结算给供应商后，一次政府采购活动就算完成。但采购物品的实际质量、售后服务的保障程度如何，就缺乏必要的监督和保证，从而在财政、政府采购中心、供应商、招投标代理机构等主体之间产生矛盾和冲突，直接影响了政府采购的信誉，增加了推行政府采购制度的阻力。

　　操作上，构建政府采购的监督约束机制应贯彻以下原则：　（1）监督者与操作者相互分离原则。政府采购一般有三个当事主体：管理监督者、操作者和使用者。管理监督者主要是财政部门，操作者一般指政府采购中心或其他招标中介组织，使用者主要是指采购单位。如果管理监督者与操作者不能相互分离，既当裁判员，又当运动员，就很难保证其监督工作的客观公正性。（2）依法监督原则。 经济 手段、行政手段虽是不可缺少的监督手段，但必须强化 法律 这个主要手段。从趋势上看，应建立健全的政府采购法律、法规和政策制度体系，依据法律开展监督工作。（3）专业监督和群众监督相结合原则。加强政府采购工作的监督，必须借助现有的纪检、监察、审计等部门的监督力量，建立以财政监督力量为主，其他专业监督部门力量为辅， 社会 中介机构监督力量为补充的监督队伍体系，做到内外结合，专兼结合。（4）事前和事中监督为主原则。对政府采购活动的监督，要从编制采购计划环节就开始实施监督，在采购过程中，要保证有相应的监督力量参与采购活动全过程，注重"防"和"堵"，使监督的关口前移，而不能把主要监督力量放在事后的"查"和"罚"--"亡羊补牢"固然需要，但"防患未然"却更加重要。

　　综上所述，在试行和实行政府采购制度的初级阶段，建立和完善监督约束机制是一种现实需要。

　　二、监督点的有效分布：监督机制的关键

　　 理论 上，规范化的政府采购制度本身就具备一种监督约束力，但问题在于如何保证制度规则得到相关主体的遵守和执行。在某种程度上，政府采购制度是各参与主体为实现各自经济利益而进行的一种博弈活动。为此，就需要对政府采购参与主体间的相互关系进行简明的 分析 。如图1所示，以政府采购业务为主线，政府采购各参与主体之间存在着一种相互作用及监督约束关系。

　　在上述相关主体的相互关系中，财政部门无疑具有特殊的重要地位。在某种程度上，财政部门担当着"裁判员"的角色，需求单位和供应商则相当于"运动员"，财政代表政府制定采购规则，单位和供应商则按采购规则办事。（1）财政部门并不包揽具体采购事务，在规范的政府采购制度中只是起到一个裁判员的作用。初始时期，财政部门可能多做一些服务代理工作，随着采购制度的逐步完善，财政部门不应再插手直接的采购业务，从而杜绝垄断性的腐败行为。（2）政府采购通常采取公开竞争性招标形式，国内外实践证明：只要保证程序的有效性，其将大大降低采购环节出现腐败舞弊的可能。（3）在整个采购过程中，通过采购委员会审定重大的采购政策及专项物品，招标过程邀请人大、纪检、监察、工商、技术监督等部门参加监督，公证处公证，从而保证了采购过程的公正和透明。（4）从机构的组建、队伍的来源上保证。即财政部门从机构人员上严格把关，引进竞争机制，公开竞争招聘，能上能下，竞争上岗，从而造就一支精干、务实、廉洁、高效的政府采购管理队伍。同时，对弄虚作假、殉私舞弊的采购机构人员进行严格的处罚，也是各国政府确保采购行为廉洁所采用的有效手段。

　　从经济学角度讲，监督机制是通过提高相关责任人的违规风险成本或预期风险损失，以促使政府采购规则得到应有的重视和有力的执行。制度风险必须控制，但核心还是人的问题。而在政府采购制度中，监督约束机制在各相关主体间的有效设定和合理分布，则是保证政府采购制度健康运行的重点和关键。根据上述政府采购运行关系示意图，构建政府采购的监督约束机制应考虑设置四重监督机制：

　　第一，内部监督机制。这里的内部监督机制，是指贯穿于政府采购活动始终的内部监督机制，主要通过各参与主体间的相互监督来实现，主要包括：（1）作为政府采购主管部门的各级财政部门，根据政府采购政策、原则、财政预算计划、采购反馈信息等而对采购职能部门的采购执行情况进行监督，其侧重于对采购资金的使用进行监督；（2）采购实体（各级行政事业单位）根据政府采购合同、商品反馈信息等情况对供应商的履约情况进行监督，主要侧重于所购商品的质量监督；　（3）采购职能部门通过实物管理方式对采购实体的货物使用情况进行的监督，重点是对国有资产的保全监督。通过内部监督机制的设置，　可使政府采购过程环环相扣、有条不紊，促进了政府采购行为的规范化。