财政税收论文：政府采购制度的若干问题研究

 　政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的旨在规范政府采购行为的一系列规则和惯例。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家，至今已有200多年 历史 。 目前 ，政府采购制度被世界许多国家广泛采用，已经成为这些国家公共支出管理中普遍采取的一种行之有效的手段。在我国，上海率先于1995年运用政府采购方式加强财政支出管理以来，其他省市也纷纷试行政府采购。我国的政府采购制度已经从无到有，开始进入探索和实践的新阶段。

　　推行政府采购制度是为了适应市场 经济 新形式而进行的一项制度创新。这一制度的实施改变了过去重预算轻使用的倾向，引进市场机制参与财政支出管理，因而是一种特殊的市场行为。在推行政府采购制度的过程中，有许多重大 问题 需要加以 研究 解决。本文在 总结 上海及部分兄弟省市近几年来建立和完善政府采购制度情况的基础上，运用政府采购的一般 理论 ，并借鉴国外政府采购制度的先进经验，着重 分析 政府采购制度的管理体制，采购模式的选择，采购机构的设立与定位，政府采购市场的培育，以及采购的监督机制等热点问题，力求在政府采购理论和组织管理上作深层次探索，为进一步完善我国政府采购制度提供理论和实践依据。

　　一、政府采购管理体制问题

　　我国目前政府采购管理体制主要有两种类型：一类是部门管理制，另一类是委员会制。比如，深圳和安徽采取了部门管理制，规定财政部门是政府采购的主管机构。财政部门作为政府采购的主管部门，一定程度上有利于对政府采购的管理，符合国务院机构改革关于一项行政事务宜由一个主管部门管理的精神，避免了多头管理。但是，各种矛盾和冲突集中在财政部门，不利于政府采购活动的开展，从而妨碍了政府采购制度的顺利推行。上海采取了委员会制，将有关部门吸纳到委员会，共同参与政府采购政策的制定，便于协调和化解部门之间的矛盾，这有利于政府采购制度的建立和推行。

　　加强对权力的约束与控制，是 社会 转型时期制度创新的重点。因此，推行政府采购制度的目的不仅仅在于提供一套完整的操作规范，而且还必须对权力的行使进行约束并辅之以有效的监督，完善内部机制和健全外部机制。政府采购的管理体制实行委员会制可能比较适合这个时期的法制 发展 的特点。此外，在建立政府采购制度的初期，实行委员会制也有利于协调各部门的矛盾和冲突，能有效地克服旧体制的弊端，从而有助于这项制度的确立。实行部门管理制则有利于政府的工作效率，降低政府运作成本。实行委员会则有可能降低工作效率，增加政府投入，加大政府运作成本。

　　无论采取哪种管理体制，都应将政府采购政策的制订与执行分开。管理机构与采购机构的分离以及采购机构与中介机构的分离，各自的权利义务的明确，彼此之间可以形成一种制约机制。从各地的情况来看，采购主管部门与采购政策的制定、采购计划的审批，而且还负责组织实施具体的采购活动。另一种情况是，成立政府采购机构的地方，政府采购主管部门与采购机构关系密切，相当于该部门的下设机构。这种现象的存在，对政府采购制度的推行有负面的 影响 ，造成了一种不公平的利益分配机制，如果任其自由发展，政府采购制度可能失去原有生命力。这是我国推行政府采购制度中必须引起重视并应予妥善解决的问题。

　　当前，我国通过新的政府机构改革三定方案已经明确了由财政部预算司作为国家政府采购的综合管理部门，但并没有明确规定其他各部委与政府采购管理部门之间的关系。现实情况是：由财政部承担全国政府采购的管理和监督工作，大部分靠财政拨款执行的全国重大项目规划审批管理由国家发展计划委员会负责，政府采购领域的对外谈判，以及如何使我国有关政策与WTO《政府采购协议》和APEC的政府采购工作进程相衔接，由对外贸易经济合作部负责，而产业政策则由国家经济贸易委员会制定。在理顺政府采购管理体制上，既要明确管理部门的职责，又要体现效率优先，兼顾公平的原则。同时，应当更好地体现一项行政事务由一个行政部门管理的原则，建议在政府采购法的制定过程中，能够很好地考虑建立高效的政府采购管理体制的问题，明确机构职责和功能定位，使我国的政府采购活动真正建立在 法律 规范的基础上。

　　二、政府采购模式的选择问题

　　政府采购有集中采购、分散采购以及集中与分散相结合的采购模式。我国除广东省采取分散采购的模式外，各地政府采购制度都采取了集中与分散相结合的采购模式。

　　集中采购和分散采购各有利弊。第一，集中采购的优势在于可以形成合力，如果运用得当，不仅可以调节社会供求总量，促进产业，产品结构的优化，还可以增强政府对的调控能力。第二，集中采购具有规模效应，可以节约采购成本，有利于形成社会对采购活动的监督。集中采购实行分批采购，虽具有较强的时间性和计划性，但有时不利于行政机关开展政务的需要。分散采购用于小额采购和经常性采购，能够满足政府机构经济性活动的需要。第三，在建立政府采购制度的初期，以集中采购为主、分散采购为辅的采购模式，可能更有利于这项制度的确立和完善。集中采购能够获得最优惠的价格，从而节省开支，使财政性资金发挥最大的效用，而且由于事权的集中，有助于提高工作效率，节约采购成本。此外，在地域辽阔、法制基础薄弱的国家中，集中采购模式有利于形成有效的部门监督和社会监督机制，从而使政府采购制度步入良性的发展轨道。而实行分散采购模式不利于对政府采购活动的监督，使政府采购制度流于形式，难以建立起真正的政府采购制度。

　　从我国目前的实际情况看，宜实行集中采购与分散采购相结合的采购模式，但集中采购应当控制在适当范围，否则，从事集中采购的机构就可能成为第二个机关事务管理局，不仅加大了政府的运作成本，亦与政府采购的宗旨不合。一般说来，以下几类采购可以适用集中采购：一是大宗物品的采购，即消耗量大的低值易耗品，如纸张等；二是单位价值较高的物品，如汽车村算机、空调、复印机等；三是一定采购限额以上的服务；四是一定限额以上的工程采购。