解放军文职招聘考试官僚制理论

 行政机关

行政机关：是指中央政府和地方政府所属的行政体制或职能部门，如财政部，水利部。

1、官僚制理论

官僚制又称“科层制”，只要指文官制度或公务员制度。

当18C人们首次用“官僚”一词时，把它当成一种新的政府形式，认为公益精神的维护得益于官僚和官员。

概念：官僚制是指大型组织中有受过训练的专职人员组成行政管理机构的制度形式。

黑格尔对官僚公益性的论述，马克思对黑格尔官僚理论的批判，认为只有在民主制下才能合理设置，在尚不民主的地区，官僚是人民的对立。成为社会主义国家反对官僚主义的理论依据之一。

韦伯对官僚制的经典研究：

    他认为，官僚制的合理性在于它使行政受法规约束以及要求知识成为决策基础。他把官僚定义为具有下列特征的行政管理体制：

（1）等级制：每个官员都拥有明确的特定权限，并对其上级负责。

（2）非人格化：每个官员的工作是根据固定的规则而不是根据官员的好恶来确定，每项具体事务都必须保留文字记录。

（3）延续性：行政官员是一个专职的薪金阶层，其职务稳定，并有望正常晋升。

（4）专业化：官员都是择优录用，受过专门训练，并系统了解所在领域的全部知识。

官僚主义的形成及其解决。

（1）官僚制的性质决定了人们对官僚的不满

    分工原则使不熟悉规章的普通百姓为一个问题被一个部门推到另一个部门。（分工——不知去向）

严格的等级制使接待百姓的低级官员无权力做出决定，百姓还得耐心地等待上级的批准。（等级——无权而等待）

按书面文件办事要求百姓填众多的表格，虽然必须，但百姓对此难理解。（文字记录——麻烦）

公民往往认为自己的情况特殊而应得到照顾，非人格化决定了除了规章，无例外，公民对此不满。（非人格化——得不到照顾）

官僚的政治立场。中国场景要求各级领导干部要讲政治；西方场景要求各级文官保持政治中立性。但也并非绝对。法国、瑞典没有政治倾向，比、意、波有强烈的政治倾向。美要求除了担任C项职务文官外，其余均不得“积极参与政治管理或政治运动”。

官僚的保守倾向。高级文官一般都资历深，于是做决策时更容易依据过去的政策和法律为基础执行新的政策。

2、官员行为理论

主要包括部门政治理论和官员理论。

（1）部门正职理论

政府各个部门均有自己的利益，因而政策过程就是各部门之间谈判和协商的漫长过程。

以”国家利益“为名而行部门利益之实的情况并不少见

决策就意味着讨价还价，要求谈判，政策过程具有耗时性。

（2）官员理论

即专门研究官员行为的理论，官员理论的主要要素：官僚自主性、信息不对称、预算扩大化倾向。

官僚自主性：即官僚机构和个人超越其法定的地位和职能，超越政治家的控制，在公共决策过程中发挥主导作用的现象。

它是官僚对其个人利益追求的结果，亦是信息不对称的必然性产物。（预算最大化）

正是由于执行国家权力过程中的复杂性，官僚机构形成了特殊机构的特别利益，即部门利益和部门利益中的个人利益。

信息不对称：在政治过程中，作为政治代理人的官僚机构拥有明显的信息优势，即官僚机构形成了相对其委托人的信息优势。事实上的立法者，政策的制定者，法律、政策的执行者。这些内容加在一起，必然占有信息上的优势。

由于天然的信息优势，官僚机构就会去扩展其部门的权力和影响力，取得超出最初授权范围的权力。

预算最大化

为了追逐个人利益的结果

预算大——机构大——权力大——控制的资源多

这时任何国家的官僚机构都是一样的，非个别国家政策，中国亦有

行政性垄断的维护者，审批权的追求者，“黑箱”操作，都需要有更好的解释——远非公共选择理论所能解决。

3、行政机构的作用

（一）行政（官僚）机构

政治学上，行政机构属于国家机构范畴，指的就是最高行政当局即中央政府，而中央政府统属的各部、局，就是政治学上所指称的行政机构。

职业文官的人数，以及他们的任职时间都大大超过经过选举产生的行政官员，现代政治体系本质上是“官僚化的”——以“文官统治”为其特征。

（二）官僚机构的职能

1、行政机构的职能：最关键的是，在各种具体情况下实施法律、法规、规章和政策。

2、影响决策过程

一方面，中央政府制定政策，少不了专业化官员的信息与参与。

另一方面，中央政府制定的政策大多为指导性的，只有当行政官员制定出法规条例，详细阐述政府的政策时，指导性政策、法律才能有效地实施。政策贯彻到什么程度，通常取决于官僚的解释，以他们实施该政策时的兴趣和效率。

另外，官员还被赋予一定的裁量权。

3、事实上的立法者

制定解释政策的条例具有法律作用

西方的委任立法，中国也有类似的做法，许多法律由主管机构起草。

4、保守性

官僚制的特征决定了行政机构总是保守的，由于部门的利害关系，总是竭力保护本部门的利益，造成制度成本过大，权力大于法律，制约了国家权力的正常运转。

（三）减轻官僚主义

现代社会离开了官僚机构就无法维持，建立和保持一个灵活的、高度负责任的官僚机构是所有现代国家共同面临的一个棘手问题。

       官僚主义为现代社会的通病，减轻的方法之一是使官僚机构处于控制之下。

1、非正式控制

即社会监督，包括公共舆论、新闻媒体、社会团体。

2、正式控制

（1）官僚上级的控制

政府首脑利用强制性权力撤换渎职人员或运用说服性权力。

     中央政府通过机构重组来实行控制，重新分配资源，改变职权的隶属关系。中国的政治局、书记处、纪委检查部等。

（2）议事机构的外部监督：

议会委员会的调查、质询、听证。

议会委员会的设置与行政部门相对立，专门用来控制行政部门的行为。中国的向人大常委报告工作。

现代政治领导必须学会同官僚机构打交道，学会何时对它实施强制性权力，对它改组、嘉奖、教育。