解放军文职招聘考试决策过程分析理论

 决策过程分析理论

政治决策是一个复杂的过程。从政策选择的角度讲，它不仅涉及某一特定领域具有相同方向的连锁性决定，而且还可能涉及完全不同方向的决定。换句话说，它并不只是在同一方向的政策可能中做出选择，如A₁- A₂-A₃……A_n，而是同时在不同方向的政策可能中做出选择，如A₁-B₂-C₃……（A、B、C分别代表不同政策方向）。从决策起始的角度讲，它并不是从某一决定的做出为开始，而是从“决定前的决定”为开始，即所谓“decision to make a decision”。这种“决定前的决定”来自于对所面临的问题和解决途径的理解和认识，包括了对所面临的问题应该做出什么决定（what），如何做出（how）和什么时间（when）做出决定等一系列“决定”。从决策运行的角度讲，决策做出并付诸实施以后，又会产生其它问题，要求做出其他决策或决定，这就涉及政策结果是否与政策意图相对称、政策是否令人满意、决策程序是否需要改进等一系列新问题。

为了简化这种复杂的决策过程，政治学的决策分析一般把决策过程分解为决策动议、决策预估，政策选择、政策实施、政策评估和政策终结6个阶段：

决策过程和阶段	特点
政策动议（initiation）	引起对问题的主义与思考； 确定问题的性质和解决问题的目标； 设计可选择的方案； 尝试探索解决问题的想法、要求和可能。
政策预估（estimation）	对解决问题的想法和要求做出调查； 效果的科学实验； 对可能结果的检测； 形成方案轮廓； 建立预期的实施标准和考察指标。
政策选择（selection）	就可能的选择展开讨论； 妥协、讨价还价和协调； 减少关于选择的不确定性； 综合意识形态和其他非理性因素来加以考虑；
政策实施（implementation）                 政策评估（evalution）                     政策终结（termination）	在不同选择之间做出决定； 委派执行人员。   制定实施规则、规定和指南 修改政策适应实际条件（如激励和资源条件）； 将决策转化为可操作程序； 确定方案目标、标准，包括实施时间表。   根据所建立的标准比较预期和实际运行状况； 就实施过程中出现的差异委派责任。   确定成本、结果和收益； 根据需要和要求做出改进； 详细说明政策终结过程中产生的新问题。

l 政策动议（policy）

政策动议是决策的起始阶段。在此阶段，人们发现问题，并通过界定问题的性质和确定如何面对这些问题来形成政策动议。政策的发动可能来自政治体系的任何一部分；政策可能产生于“上层”，即来自于政治领袖、议会议员、政府机关等；也可能产生于“下层”，即来自于公共舆论、大众媒体、政党、利益集团和“思想库”的压力。在政策动议阶段，来自“上层”的政治领导人一般利用其个人看法或执政党的意识形态取向实现政治动员以获得社会支持。他们一般借用某些领域的哲学家、思想家和学界理论和思想，形成某种政策性意向。来自“下层”的组织和团体，通过利益表达的渠道，形成某种共识。政策分析理论表明，越是民主化和多元化的政治体系，来自“下层”的政策动议压力越是重要。从这个意义上说，民主意味着政策动议主要来自“下层”而不是“上层”。

l 政策预估（estimation）

政策预估是对政策动议阶段形成的可选方案的风险、成本、收益做出预先评价的过程。这个阶段的工作强调是经验性、科学性和客观性，以便确定备选方案的各种可能和后果。在这个阶段，政策建议或提案不仅得到来自科学技术方面的检测和预估（成本——收益分析、统计分析和计算机模型是通常使用的手段），而且要引入既有规范理论标准，分析其在道德方面的得失。政策预估阶段的主要角色是各类政策专家和专业人员。

l 政策选择（selection）

政策选择是决策最终的形成阶段。在政策动议阶段，可能会提出许多不同的可选方案和建议，经过政策预估，这些方案和建议得到初步的综合性评价，从而形成可供决策者选择的政策提案，政治决策者在这些不同的方案或提案之中做出最终选择。在此阶段，参与决策过程的行为者的范围有所缩小。如果在政策动议阶段，政党、社会团体等各类政治社会力量广泛参与，还可以发挥重要作用，那么在政策选择和形成基本上是政府的“内部”（政府官员、政策顾问、政治家和咨询专家）工作。在政策选择过程中，政府官员（官僚/公务员和政治家）发挥重要的作用。他们可能利用职务之便，对政策形成产生不适当的影响。因此，许多理论认为，政府官员往往使最早的政策方案“变味”，例如，公共选择（public choice）理论家认为，政策一般倾向于反应官僚（公务员）的职业礼仪；马克思主义者也指出，高级公务人员会由于其社会和教育背景从而使一种激进的政策选择方案大打折扣。

l 政策实施（implementation）

政策实施是已选政策方案的执行阶段。在这个阶段，政策被分解为各种规则、方法和程序，并通过政府行政体系得到贯彻。在政策实施过程中，保证政策执行不偏离政策制定的初衷是政策分析的一个核心问题。

一般说来，政策得到“完美实施”的条件包括：

（1）        具有绝对权威的单一行政体系确保中央控制；

（2）        统一的执行标准和规则；

（3）        对于绝对控制的绝对服从；

（4）        完美的信息沟通和协调；

（5）        充裕的时间以便动员各种行政资源

在实际生活中，这种完美的条件不可能具备，所以，政策意图和实施效果之间总是存在差距。实际上，中央控制和严格的服从不仅是不可能，而且也是不受欢迎的。即使在民主合法化模式下制定的政策，其执行者（公务员、地方政府官员、教师、医生、警察等）也会对政策实施有自己的理解。这就导致了强调给政策执行者以灵活性和判断力的政策分析传统。这与强调自上而下的统一和控制的政策实施观点形成了鲜明的对照。现在，人们普遍承认，中央控制和政策应用之间存在着交易或折衷（tradeoff），这是政策实施领域的一个主要困境。

尽管政策实施和政策意图之间的差距是必然的，而且政策执行者的灵活性也是必要的，但是，政策分析理论依然较多地关心政策应用灵活性所具有的危险。正如公共选择理论所指出，灵活性可能成为某些政府官员保护自身利益的借口，使之对于看起来威胁自身利益的公共政策进行过滤或重新解释。

决策分析理论显示，政策执行偏离政策意图的原因是多方面的：（1）政策执行需要一定的灵活性；（2）执行者从保护自身利益出发过滤公共政策；（3）政策实施过程中缺乏来自下层的压力。从第（3）种原因来看，政策实施的偏差主要不在于来自上层的控制不够，而是在于来自下层（即公共物品的消费者）的压力不足。政策实施较差的领域，特别是政府提供公共服务的领域，政策不到位的原因主要在于政府不仅从外部操纵着市场机制，而且，政府本身同时又是一个垄断性“产品”的供应商。公务人员、地方政府官员和其他的公共服务人员一般不像私人商业部门，他们之所以普遍缺乏热情和效率，是因为他们并不需要让消费者感到满意。

基于上述原因，新公共管理理论（new public management）倡导由私人机构来承担公共服务的责任，主张通过私有化、外包协议和市场试验等多种途径分解政策实施中行政体系的任务和智能。他们的主张不仅有利于提高公共服务的效率和效力，而且有助于降低公共成本。

l 政策评估（evaluation）

政策评估是政策实施以后对政策实施的状况、过程、结果做出全面评价的阶段。通过评估，可以决定该政策是继续保持，还是做出修改，抑或终止。政策评估主要考察公共政策的适应性和有效性，显示决策程序中存在的问题。政策评估可以提供反馈信息，使这些反馈信息及时回到政策动议和政策形成阶段，从而形成新的政策方案，以便改进现有政策。

l 政策终结（termination）

政策终结也是政策实施的总结阶段。在此阶段，那些失效的、多余的、过时的或不必要的政策、方案或组织将得到调整。

也有人把上述决策过程分为四个阶段，

即，政策动议、政策形成（包括政策

预估和政策选择）、政策实施和政策评

价（包括政策终结）。无论是4个阶段，

还是6个阶段，它们都描述了政策过程

的完整流程。这种流程式分解对于保证

决策的合理化和科学化也具有重要意义。