当前美国海军政策调整、动因及影响

一、美国海军政策调整的影响因素 任何一个国家的海军政策均服务于国家战略。海军的作用和功效与达成 的实际效果都取决于国家战略、国家安全战略的指导。而且,海军战略不同于 陆军战略之处在于,无论是在和平时期还是在战争时期都需要前者。海军战略 不仅是战时要考虑,在和平时期也要有意识地为战争做准备,即关注周边均势。 这种国与国之间的关系同其他要素一起决定着本国海军的建立和规模。“一支 胜任的海军……胜任并不单单依赖于现存的实力均势……还必须考虑到妄图 打乱这种均势的富有明显威胁性的政策。” 美国海军也是美国达成国家战略的重要工具。国家战略中,以国际对抗环 境为基础来制定相应的安全战略、海军政策,并发展相对应的军事实力。 (一) 对于敌人的认知变化 冷战结束后,美国依旧以思维惯性来制约新的国际崛起势力; “9·11”事 件后,美国将恐怖主义或新崛起的大国作为防范目标。但是美国国内对这两派 孰先孰后、孰轻孰重有过长期的争论。只有准确预测未来敌人的主要类型 ,才 能利用有限的财政拨款有针对性地战略部署和军力配置。 小布什任期内,美国更为关注恐怖主义。 不过小布什将恐怖主义泛化,认为世界各国主要分成两类———站在美国 这一边或站在恐怖主义一边,不站在美国一边的国家就是美国的假想敌。小布 什过于简单的划分,引起了世界上许多国家的不满。因此,奥巴马于 2008 年上 台后,采取了比较温和的外交政策,极力撇清与小布什泛化恐怖主义观点的关 系。在奥巴马公开演讲中较少提及恐怖主义,并称在阿富汗的战争是针对塔利 班和基地组织的军事行动。奥巴马对假想敌的认知也有别于小布什,在其第一 任期内,他没有过分强调恐怖主义,也没有过分强调某一个大国可能成为其潜 在对手,而是集中于多种对国家安全和价值观造成威胁的可能,比如核扩散、 网络战和国际人道主义危机。2011 年 4 月出版的《国家军事战略》认为,国 家的未来军事目标将集中在打击极端主义,反侵略,强化国家地区安全和主导 军队发展。 奥巴马在第一任期内就积极推进从伊拉克和阿富汗撤军。 2011 年,美军 全部从伊拉克撤军; 2011 年 5 月 2 日,美国刺杀本·拉登,赢得了反恐战争的标 志性胜利; 同年 6 月 22 日,奥巴马宣布从阿富汗开始撤军,1 万名美国士兵于 同年底撤出,2012 年年中再撤出 2. 3 万名。从此,美军在阿富汗的作战任务从 军事打击转向军事支援,阿富汗将于 2014 年负责自己的国家安全。其他国家 驻阿富汗安全部队也将裁撤。随着伊拉克和阿富汗战事的结束,在奥巴马第二 任期内,更可能会关注国际秩序和地区稳定。所以,在奥巴马第二任期内,美国 将关注重心聚焦于威胁、破坏国际秩序、妨碍地区稳定的国家。与邻国冲突、 支持恐怖主义的国家毫无疑问是美国的压制对象。目前,美国对叙利亚、伊朗 和朝鲜极其关注,担心这些国家改变地区的局势,发生人道主义灾难。不过美 国目前主要综合运用外交手段、军事威慑等向这些国家施加压力,避免地区不 稳定。 近几年新兴国家,如中国、印度,正在经济、军事领域快速成长,也在改变 着亚洲甚至世界的局势。因此,亚洲是美国必定关注的关键地区之一。不少学 者、观察家曾认为这些新兴大国会成为北约或美国的威胁。但是这些新兴国 家的兴趣点和西方的并不一致,它们更关注本国的经济发展,因此,未必重走大 国的兴衰老路,从而有对美国形成安全挑战的潜力。在利比亚事件上,这些新 兴国家也没有参与联合国安理会的行动,再加上各自的利益不同,也不会形成 新的军事联盟。 学者、官员反倒认为新兴国家仅仅从现行的国际秩序(经济全球化) 中受 益,却未能承担起足够的责任。因此,这些新兴国家对改变既有国际秩序的兴 趣并不大,它们更像是游离在外的利益享受者。北约秘书长拉斯穆森认为全球 秩序中有许多受益者,却较少有保护者———主要是美国和欧洲,更多的国家 (包括新兴国家) 都在搭便车。但是在军费缩减的今天,欧美作为保护者角色的 军事实力渐渐力不从心。所以欧美呼吁国际秩序的受益者都要承担起相应的 责任。美国一方面通过对新兴国家与现有国际秩序的关系来判断的利益立场; 另一方面美国要有能力在上述地区减少冲突、维持稳定。 (二) 国家安全政策的调整 美国从布什任期到奥巴马任期,经历了从全力支持战争到有限战争,从致 力全球反恐到维护全球驻军、关注重点区域、重返亚太的转变。 在恐怖主义袭击的高潮时,美国的海外驻军成为恐怖主义行动的目标物。 因此,拉姆斯菲尔德认为,美国拥有强大的兵力投送能力和机动能力,因此并不 需要海外驻军,他主张关停海外基地,全线收缩。拉姆斯菲尔德等人认为依靠 强大的海空投送能力足以应对突发性冲突,但是他们忽视了时间、空间、后勤 和政治的诸多限制。就像两次伊拉克战争所显示的那样,部队的集结和投送花 费了几周甚至几个月的时间才形成了战斗力。面对不可预测、瞬息万变的新 型冲突和战争,已经不可能有如此长的时间供部队集结了。 除了战争的时效性,目前威胁国家安全的邻国冲突、恐怖主义、大规模杀 伤性武器、网络战的作战范围均超出国境线,形成了全球化的趋势。仅仅加强 国内的安全建设并不足以应付这些威胁,仅仅依靠软实力也很难消除这些境外 威胁,所以军事力量在 21 世纪依旧是地缘政治的关键因素。“阿拉伯之春”和 利比亚战争爆发的突发性,说明了对国际秩序和地区稳定的威胁是随时存在的, 只有全球部署才能在威胁出现时做出快速反应,阻止事态的扩大。因此,与拉 姆斯菲尔德不同,奥巴马认为在全球的关键地区驻军,能够有效地对潜在对抗 力量形成威慑。“当美国依旧受益于全球化和现行国际秩序,而海外部署有利 于维护该环境时,美国不应该缩减海外部署。” 全球驻军正是美国基于对假想敌的判断而做出的选择,而全球驻军的目标 就是维护地区均势和现行国际秩序。从军事角度观察,全球驻军的好处: 一是 保证了快速反应能力、情报搜集分析能力、远距离作战能力; 另一个是提高 并保障有限兵力获胜的概率。美国并不是要依靠全球驻军回到 19 世纪的炮 舰外交,而是在一个难以预测的环境中,必须掌握一定的硬实力才能维护本国 的既得利益。军事途径虽然不会解决冲突,但可以成为政治努力的必要工具。 全球驻军的安全战略并没有忽视盟友的作用。美国认为维护现有世界秩序的 责任不应该仅仅归于美国一家。温和的奥巴马强调“美国必须关注其在应对威 胁、消除冲突上的领导作用,要通过盟友和海外驻军的联动维护国际秩序”。 美国的海外驻军要帮助维护地区稳定的国家提升军事实力,特别是帮助关 键盟友获得应对冲突的能力,和盟友建立良好的伙伴关系,确保美军实力能够 保障本国在该地区的利益。 亚洲无疑是美国全球驻军的重点。欧洲动荡日减,亚洲的均势正在发生变 化,其中中东和东亚的局势极为微妙。美国认为叙利亚内战、伊朗核问题、朝 鲜核问题都可能成为打破亚洲均势的因素之一。中国经济、文化发展及相应 的军事力量的发展,引起了美国及其亚洲的盟友的关注。美国极其关注中国的 军事现代化、日渐强硬的国家立场及由此而造成的对美国利益、军事平衡、 地区稳定和国际社会的影响。《新国防战略纲要》再次强调,美国的经济和安 全利益与西太平洋、东亚直至印度洋、南亚地区的发展“不可分割地联系在一 起”,因此,美军必须在亚太地区实施再平衡战略部署:美国一方面希望和中国保 持建设性的伙伴关系,而非军事竞争关系。这意味着建立良好的两军关系,以 拓展利益、增进理解、减少误解和降低战略误判。 另一方面,面对日渐增强的中国军事实力,特别是在反介入和区域封锁领 域的实力及海军实力的增强,美军海空军联合推出“海空一体战”。同时,美国更 加强调和亚洲盟友的合作。2011 年 11 月,国务卿希拉里·克林顿曾为《外交 政策》撰文,指出: “未来十年,美国的最重要任务之一就是不断向亚太地区增 加外交、经济、战略及其他方面投入。”因此,美国扩展了与菲律宾、越南、 马来西亚、巴基斯坦、印度尼西亚、新加坡和大洋洲各国的军事合作、交流 和演习。实际上,美国的亚洲盟友与美国期望维护国际秩序的目标并不一致, 其盟友更多期望借助美国的保护来扩大自己的利益,甚至可能制造事端引发中 美冲突。为此,美国的再平衡战略也对亚洲盟友有一定的制衡。在亚太地区, 由于朝核问题、中国的台海问题、日本的国家特性,美国可以说是维护亚太现 有利益格局的平衡者。即使美军军费未来十年持续削减,上述地区的重要性以 及战备的优先性在美国的战略格局中也不会削弱。 (三) 海军政策的延续性 冷战时期,美国奉行远洋战略,与苏联展开激烈竞争,并把争夺公海霸权作 为维护国家安全的基石。20 世纪 90 年代以来,随着冷战的结束和美国外交战 略的调整,美国海上战略也发生了相应的变化。美国海军是与国家战略、外交 政策紧密相连,为其全球政治和外交政策服务。即使在将来,美国海军也将会 为维护国际秩序和地区稳定发挥更大的作用。 依照未来战争的需要,空军的侦查能力和续航性、情报分析能力、快速部 署能力尤其重要。那么,海军的作用是否会被空军和导弹部队取代? 海军诞生 于商业全球化背景下商业护航以及武力开拓市场的需要。海军和商业是相辅 相成的事物。一旦对外依赖的经济结构形成,海军就必然成为国家重要的发展 领域。现在的经济全球化已经不需要武力开拓市场。但是自风帆时代起 ,大国 战争中海军就成为对敌国实行经济封锁、保护本国航道和经济发展的重要工 具。这个定律到现在依旧没有变化。美国的海军遍及全球,也是为了保护其遍 布全球的商船和航道。这个功能并没有因为导弹的发展、空军的发展而减弱。 冷战后,美海军仍坚持控制 16 个海上咽喉航道: 霍尔木兹海峡、苏伊士运河、 巴拿马运河、马六甲海峡、望加锡海峡、巽他海峡、朝鲜海峡、曼德海峡、 波斯湾、直布罗陀海峡、斯卡格拉克海峡、卡特加特海峡、格陵兰-冰岛-联 合王国海峡、佛罗里达海峡、阿拉斯加湾、非洲以南和北美的航道。在 90% 的世界贸易运输依靠海运的今天,这些海峡可控制舰船航行和缩短海上航程, 战略意义不言自明。而这 16 个关键水道也不可能完全依靠空军或陆军来守 卫。亚丁湾海盗的猖獗影响了国际航运,因此,各国组建护航编队,都是为了保 护商船和本国经济。可见,使用海军的目的之一依旧是维护经济和海上生命线。 海军另一大功用就是其机动能力和兵力投送能力。这正是全球驻军所必 不可少的功能。战场的胜利取决于战场的火力,海战的胜利取决于战场的舰船 数量及火炮火力。在缺少机动能力的情况下,全球驻军无疑需要在陆地上部署 大量的兵员和武器,才能维持在某地区的强势地位,并对潜在敌人形成威胁。 在有限的兵力条件下,一国可以利用兵力投送能力,短期内在某一地区形成兵 力集结。比较空运和海运两种运送方式,无疑海运更加容易形成规模,而且运 费低廉。在全球关键水道和重点地区部署少量驻军,在危险发生时,可利用海 军迅速集结兵力。“所有这些在机动能力上的有利条件在时间上便意味着快速; 而这种运动所需时间的减少则意味着所行距离的增大,这就便于压倒兵力分 散或毫无戒备之敌。” 目前,美军事基地布局的主要特点是: 以本土基地为核心,以海外基地为前 沿,点线结合。前沿少量存在,本土重兵机动,中间依靠海军进行机动。正是因 为海军的远航能力,海军能够达到遥远的领属关系未定或境外政治力量薄弱的 地区,并施加政治影响。前沿基地使美国在战时就获得了比对抗力量更加有利 的位置,掌握战场的主动,其舰队在背后既有可靠的位置停泊,又有防护严密的 交通线同本土紧密相连,于是,贸易、运输和补给等各种行动均可自由进行。 当敌对双方兵力旗鼓相当时,对方便不会冒险进入这样的海域。无人机的多功 能研发也许会改变未来的战争方式,但是当前无人机尚以侦查为主要职责,美 军的机动和兵力投送依旧主要靠海军来完成。海、空军一体化联合作战还对 海军提出了更高的要求,要求海军具备为联合部队提供战略海运、海上防御和 对陆打击能力。 海军在一段较长的时间内,依旧是不可替代的。 二、美国海军政策的调整 美国强大的海军,依旧是保护国家经济、维护全球驻军、打击假想敌的重 要工具,依旧是全球最具影响力的海上力量。英国国际战略研究中心(IISS) 、Globalfirepower 组织和《简氏战船年鉴 2011—2012》公布的数据显示, 美国现役部队总兵力为 156. 9 万,其中海军 27. 1568 万士兵、海军陆战队 18. 0568 万士兵。 美国海军拥有 290 艘舰船。目前拥有 10 艘尼米兹级航空母舰,“福特 级”首舰“福特”号航母在建,预计 2013 年下水,2015 年服役。战斗舰艇包括: 提 康德罗加级巡洋舰 22 艘、伯克级驱逐舰现役 62 艘、佩里级护卫舰 17 艘、 自由级濒海战斗舰 2 艘、独立级濒海战斗舰 2 艘、复仇级扫雷舰 14 艘、海 岸巡逻舰 8 艘,2 艘 XX-D 级先进驱逐舰在建。潜艇包括: 俄亥俄级弹道导弹核 潜艇 14 艘、俄亥俄级巡航导弹核潜艇 4 艘、洛杉矶级攻击型核潜艇 42 艘、 海狼级攻击型核潜艇 3 艘、弗吉尼亚级攻击型核潜艇服役 9 艘,在建 5 艘,目 标建成 30 艘替代洛杉矶级。 在财政紧缩的情况下,美国海军政策的此番调整做出依旧保持海军全球第 一地位的选择。而在各军种的发展指导意见中,鉴于美国海军实力明显高于其 他国家,海军没有获得如空军一般的强大发展力度,但是也没有如陆军一般成 为主要裁军的方向。不过美军国海军自身的发展还是受到了军费下降的影响 , 面临着规模缩减、提前退役、更替延迟等诸多情况,内容涉及部队能力、舰队 结构、兵力部署和国际关系的方方面面,必然会对美国海军、美国外交政策以 及未来全球政治格局和海上安全形势的变化产生深刻影响。 (一) 军费下降 2007 年经济危机爆发以后,美国前任国防部长盖茨在多份文件中提出缩 减军费,以及如何缩减军费的主张。2011 年是美军国防政策的转型期。2011 年 6 月 30 日,国防部长盖茨卸任。随后,中情局局长帕内塔和国防部副部长威 廉·林恩也相继离职。之前担任美国国防部采购、技术和后勤副部长阿什顿· 卡特于 2011 年 10 月 6 日接任国防部副部长。帕内塔和卡特都具有丰富的 和华府打交道的经验。帕内塔于 1977 年至 1993 年任国会议员,在财政拨款 方面颇有经验,一度是国会众议院财政委员会的主席,在克林顿任总统期间,担 任过白宫的财政办公室主任。 帕内塔一直致力于依据现实需要和实际效果缩减国防经费,而不是简单地 缩减政府支出。不计后果的经费缩减只会使军队缺乏训练和良好装备,也会因 此致使应对突发事件无效而使人民不满。早在 2011 年《预算控制法案》中, 五角大楼就已经决定 2014 年缩减预算,并且未来十年军费都将呈紧缩趋势。 可是没想到,“财政悬崖”来得如此之早,军费在奥巴马的第二任期便予以缩减。 2013 年 1 月 7 日,美国五角大楼财务总监罗伯特·黑尔(RobertHale) 表示,国 会关于“财政悬崖”问题的临时决议或许将致使五角大楼 2013 年开支缩减 450 亿美元。 2013 年 2 月 13 日,美国国防部公布了 2013 财政年度(2012 年 10 月— 2013 年 9 月) 国防预算案(包括战争经费) ,预算额超过 6 139 亿美元,比 2012 财年减少了约 5%,是“9·11”以来的首次下降。其中,2013 财年预算中的战争 经费也比上一年削减了约 27%。除战争经费外的预算约为 5 254 亿美元,其中 海军预算为 1 559. 2 亿美元,比 2012 财年批准拨款减少约 9. 14 亿美元,海军 军费预算将下降 9. 4%。美国国防部长帕内塔表示,未来 10 年的削减目标总 计为 4 900 亿美元。 (二) 军舰封存 由于美国国会执行财政紧缩政策,美国海军开始认真考虑预算缺口可能对 海军行动部门和维修部门产生哪些影响,并认真考虑如何把这些影响降到最低。 2012 年 10 月,美国海军就透露了准备封存部分舰艇以应对海军军费缩减的 信息,如果 2013 年军费减少成为定局,美国海军舰队的编制将从 285 艘减少 至 235 艘,多余的舰船将被封存,相应的每支舰队的服役人数也将减少,训练和 研发费用也会减少。在预算讨论期间,海军部门积极向国会争取经费,避免影 响过大。美国海军作战部副部长马克·弗格森上将指出,2013 财年军费的缩减 会影响海军所有部门,从 2013 年 1 月到 9 月长达 6—8 个月的军费缩减会在 部门内造成明显的破坏,不仅仅会影响战斗部门,还会影响研发等部门,其中影 响最大的是对舰队行动和维护部门、海军采购合同以及造舰计划。由于 2013 年 3 月 1 日晚,仍然没有达成一个预算协议,《预算控制法案》自动生效。 海军部长瑞·麦伯斯于 2013 年 3 月 2 日宣布,海军将立即削减支出,以满足所 规定的财政紧缩策略。 具体而言海军计划如下: (1) 4 月,关闭舰载机 2 队(CARRIER AIR WING TWO(CVW-2) ) ,并在年底之前逐步减少其他三个舰载机联队的飞行训练时间, 其中两个以上的舰载机联队仅维持在最低安全飞行水平; (2) 推迟在中南美洲 的人道主义部署,包括支援舰船、海岸维修部队和医疗单位; (3) 自 4 月份起, 在多个责任范围取消或推迟部署多达 6 艘舰船; (4) 4 月开始,在太平洋司令部 部署四个作战后勤部队(CLF) ; (5) ) ; (5) 尽早撤回肖普号驱逐舰(USS Shoup (DDG86) ) ,不再护送尼米兹号航空母舰(USS Nimitz CVN-68) 前往中央司令部; (6) 尽早撤回“佩里”级加长型护卫舰“撒克”号 USS thach (F) ; (5) F) ; (5) G-43) ,不再前往南区 司令部。