合宪性审查是宪法实施的关键

10 月 18 日，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出要“加强宪法实施 和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，为建立符合中国国情的合宪性 审查制度指明了方向。 合宪性审查有助于维护宪法权威 合宪性审查是由宪法授权的国家机关依据宪法对公权力的特定行为， 包括立法行为是否违宪进行判断的活动。宪法是反映人民共同利益和意志的国 家根本大法，是具有最高法律权威的治国理政总章程。合宪性审查能制止和纠 正公权力的违宪行为，维护宪法权威；也能协调和清理法律之间的矛盾和冲突， 维护法律体系的和谐与统一；还能防范和制止公权力逾越法律界限侵犯私权利， 维护和保障公民的基本人权。 由于合宪性审查在维护民主制度、促进宪法实施和宪法监督中有不可 替代的作用，许多国家都根据自身需要确立了合宪性审查制度。在美国，首席 大法官马歇尔在 1803 年的“马伯里诉麦迪逊”案中代表联邦最高法院，宣布国会 的一项立法条款违宪，开创了宪法审查的历史，逐步建立起由普通法院监督宪 法实施的机制。1951 年，联邦德国根据《德国联邦宪法法院法》建立联邦宪法 法院，负责审查国家机关各项活动的合宪性，保障公民的宪法权利；各州也成 立宪法法院，独立行使对宪法争议的裁判权，形成由宪法法院监督宪法实施的 机制。英国议会既是立法者，又享有最高司法权，其上议院可对违宪事项进行 裁判，其普通法院也就宪法争议作出判决。法国 1958 年设立的宪法委员会作为 “调整公共权力运行的组织”，以判决方式对国会立法的合宪性进行事前审查。 总之，各国监督宪法实施的方式并无一定之规，需要依照各国的政治制度和法 律传统作出选择。但无论是由立法机关还是司法机关或专门机构监督宪法实施， 有一点是共同的——宪法实施必须有国家机关切实承担监督职责。 我国宪法和《立法法》将合宪性审查的权力授予全国人大及其常务委 员会，即全国人大有权审查常委会制定的不适当的法律，有权撤销常委会批准 的违背宪法和《立法法》规定的自治条例和单行条例；常委会有权撤销同宪法 和法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。但就目前情况 看，全国人大及其常委会行使合宪性审查的权力，面临实际困难。比如，全国 人大要行使宪法规定的 15 项职权，可一年只召开一次大会；常委会要行使宪法 规定的 21 项职权，可只能两个月召开一次会议；而在全国人大设立的专门委员 会中，没有协助进行合宪性审查的专门机构。因此，不仅全国人大缺乏足够的 时间和精力审查其常委会制定的法律，常委会也缺乏足够的时间和精力审查国 家机关、社会团体、企事业组织和公民个人依据《立法法》就行政法规、地方 性法规、自治条例和单行条例的合宪性提出的审查请求。故此，笔者在 2014 年 全国“两会”期间提出提案，建议全国人大设立宪法委员会，作为专门委员会专 门地、专业地协助常委会相对独立地进行合宪性审查、处理宪法实施的监督事 务。同时，为有效监督宪法在各省、自治区和直辖市的实施，各省、自治区和 直辖市的人大也相应设立宪法委员会，协助处理本辖区的立法、行政、审判和 检察行为的合宪性审查事务。 之所以建议把宪法委员会设在全国人大，而非将相关职权授予最高人 民法院，不仅因为宪法和《立法法》对全国人大及其常委会已有相关合宪性审 查的授权，而且因為我国实行的是议行合一的国家体制。全国人大是国家最高 权力机关，常委会是全国人大常设机构，最高人民法院对全国人大及其常委会 负责，向其汇报工作，接受其监督，因此，由最高人民法院来审查全国人大及 其常委会制定法律的合宪性显然不符合议行合一国家体制下的权力分配逻辑。 呼唤公开、稳定、持续的合宪性审查机制 一种有效运行的合宪性审查机制，应当能接受申请人提出的合宪性审 查申请，对申请事项进行审查，作出裁决，但我国目前尚未建立这种审查机制。 《立法法》自 2000 年 7 月开始实施，虽然对各国家机关的立法权限有明确界定， 并授权全国人大及其常委会进行合宪性审查，但尚未组织专门力量对现存的法 律法规和规范性文件进行系统清理。这样，一些与宪法和《立法法》规定不一 致的法律文件仍有效，损害了宪法权威，破坏了法律体系的和谐统一，也侵犯 了广大人民的合法权利。例如，2003 年“孙志刚事件”发生后，曾有公民联名向 全国人大常委会建议，对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行合宪性审查。 但当年收容遣送制度被废止，不是因为违宪性审查的裁决，而是因为公布了 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，用志愿接受的救助制度取代 了强制性的收容遣送制度。笔者从当年开始呼吁废除劳动教养制度，虽受到社 会广泛关注，但相关提案和建议并未纳入合宪性审查程序。经过 10 年时间，在 中央的抉择、社会共识的形成以及媒体的支持下，共同促使全国人大常委会于 2013 年作出废止有关劳动教养法律规定的决定。收容遣送和劳教的废除是我国 法治的重大进步，但它们尚不是合宪性审查机制有效运行的结果。笔者之所以 在 2014 年提出设立宪法委员会的提案，正是因为在废除劳教制度的过程中，认 识到一种公开、稳定、持续的合宪性审查机制的无比重要性。 当下，一些违背宪法精神、超越《立法法》授权范围、侵犯公民权利 的现象仍然存在。例如，财税部门随意调整税基、税率的行为是否符合《立法 法》第八条征收公民财产应当制定法律的规定精神；地方政府通过红头文件设 置的名目繁多的收费项目是否超越了《立法法》规定的立法权限并侵害了公民 的财产权；依城乡二元户籍制度实施差别待遇的公共政策，以及国家机关招录 工作人员设置的性别、身高、年龄及健康条件限制是否符合宪法规定的公民平 等权等诸多领域的问题，都存在进行合宪性审查的迫切需要。 可见，合宪性审查制度会带来现有利益格局的重大调整，必然面临长 期的艰巨性和各种不确定性。但维护宪法权威，促进宪法实施是全面依法治国 的前提，而合宪性审查又是其中的关键，所以，没有其它选择。正如习近平总 书记在党的十九大报告中所说的：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革 命。”而这场“革命”，只能从建立系统完善的合宪性审查制度开始。 作者：朱征章