财政税收论文：浅析公民参与预算的平台构建和路径设计

　摘要：参与式预算是指公民用民主的方式决定可支配公共资源用途的机制和过程，是一种诞生于巴西的新型民主预算形式。全世界各地诸多成功实践证明，参与式预算在促进行政管理的现代化、民主政治重建和加强社会公平等方面都有极大的贡献。将其进行合适的本土化改造之后推广实施，必然对我国民主政治建设和完善财政体系产生积极影响。然而，参与式预算改革并不能一蹴而就，要想成功。为广大公民构建一个预算参与平台是关键。
　　关键词：公共预算；公民参与；平台构建 
　　作为现代政府运作的一个核心领域和关键环节，公共预算决定着政府如何筹集和利用资金，既是矛盾的集中地，也是利益的博弈场。近年来，随着我国政府的财富增长，人民群众对于政府如何将这笔"取之于民"的国民财富实实在在"用之于民"的问题产生了浓厚兴趣，预算信息公开、预算编制民主、预算监督有效等公民参与预算的呼声亦愈来愈高。世界范围内将公民参与引进到预算领域的参与式预算改革也就应运而生。 
　　 
　　一、研究综述 
　　 
　　世界公认的最早开始将公民参与引入预算领域的成功实践者是巴西，1989年巴西工党在选举胜利后提出"全民管理"的方式在政府管理中增加民主成分，自此，参与式预算因其迎合了民主化与科学化的潮流而风靡全球，其实早在1975年，美国俄亥俄州就出现过以"公民优先顺序小组"为代表的参与式预算萌芽，此时美国芝加哥的参与式预算改革正如火如荼地进行。在我国，党的十七大报告《坚定不移的发展社会主义民主政治》一节旗帜鲜明地指出：推进决策科学化与民主化、增强决策的透明度和公众参与度，为发展社会主义民主政治奠定了透明与参与的基调；2009年12月国务院首次为公开部门预算列出时间表，争取3年内向社会公开全部部门预算；2010年中央35部委陆续在各自官网公布部门收支预算总表和部门财政拨款支出预算表，更是为预算信息公开化改革拉开帷幕。为了积极响应党中央的政策号召，着力改善财政体制的民主化状况，浙江温岭、上海徐汇等地陆续试水公民参与预算的改革。国内外诸多参与式预算的实践不仅为后期进行参与式预算改革提供了伟大的现实依据，还吸引大批学者进行更加深人的研究，参与式改革这一民主形式内涵也愈加清晰。 
　　Wampler将参与式预算界定为"公民决定如何分配公共资源的决策制定过程"。Baiocchi和Lemer认为参与式预算是"公民直接民主地决定如何分配部分预算资金的过程"。我国学者陈家刚将参与式预算概括为："是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程。在这种创新的决策过程中，公民直接参与决策，讨论和决定公共预算和政策，确定资源分配、社会政策和政府支出的优先性，并监督公共支出"。综上，本文认为公民参与预算可以理解为：公民用民主的方式决定部分或全部可支配公共资源用途的机制和过程。 
　　 
　　尽管许多国家已经进行过参与式预算的改革，但由于各国在推行公民参与预算时各自采用了适用于本国情况的体制与形式，将其穷尽十分困难且意义不大。但通过对各种形式进行剖析归类，不难发现公民参与预算的形式不外乎二类：公民直接参与预算(如投票决议、问卷调查等)和公民间接参与预算(如听证制度、公民代表委员会制度等)。成功进行参与式预算改革的地区用实践证明了参与式预算在促进行政管理的现代化、民主政治的重建和社会公平的加强等方面都有极大的作用。 
　　 
　　二、公民参与预算平台的构建 
　　 
　　构建一座平台，使得广大公众能够便利地参与到公共预算的各个步骤(即编制、审查、执行、监督)中来，保障其知情权与参与权，激发其参与热情，收纳其建议，是一项十分复杂的系统工程，必须要整合人力、信息、财物三方资源，才能形成一个行之有效的稳定媒介结构(如图1所示)。 
　　多年以来我国从中央到地方一直视预算信息为"国家机密"，只有在两会政府预算报告中才会主动对外公布，并且总是寥寥几个枯燥空洞的数字，预算之于普通公民就总是蒙着神秘的面纱，公民处于沉默与被动的状态，几乎不可能主动创造参与预算的机会，也不具备参与预算的能力。因此，要想公民参与预算过程，就必须要为公民设计一个配套设施齐全的参与平台，公民可以便利地运用其中的配套设施解决参与过程中遇到的任何问题，而这配套设施需要整合预算过程中必需的人力资源、信息资源和财物资源。如图1所示，整个平台又可细分为人力平台、信息平台和财物平台，只有每个平台都设计得当、运行平稳、衔接准确，才能保证整个平台处于较为稳定的状态，参与式预算才能够顺利进行。 
　　 
　　1　促进战略合作，建设高效人力平台 
　　由于可以决定国民财富的流通方向，预算就不可避免地成为各方势力的博弈场。代表不同人群的利益集团在博弈的过程中可能会呈现出合作共赢的良好态势，亦有可能出现两败俱伤的不良反应，不同结果的出现完全取决于整个人力平台的设计是否合理。在这方面，美国的参与式预算改革案例，为我们提供了很好的范本。2009年2月，芝加哥49号选区开始进行公民参与预算的改革试验，成为美国第一个系统地推行参与式预算的地区。为了保证改革的科学开展，行政区长官Moore邀请了美国布朗大学沃森研究所的专业学者Baiocchi对整个预算过程进行跟踪辅助。从组建指导委员会到设计预算流程，从模拟预算到完成预算报告，Baiocehi的团队一直为改革提供着不可或缺的专业建议，确保流程进行的科学性。 
　　我国具备实施预算改革的基本条件与优势。首先，相对于资本主义国家较为松散的行政体制，我国的行政体系连接通顺、反应迅速，且由于政府的影响力与号召力显著，尤其适宜于自上而下的改革模式。其次，我国的高校、研究所分布十分广泛，完全可以在各地组成参与预算专家小组，辅助改革顺利进行。再次，倘若发挥得当，各级人民代表大会制度具有非常显著的监控优势，便于将整个参与预算的流程和各方参与势力的行为监控在合理有效地范围内。因此，从政府公开预算信息，到进行预算的各个具体步骤，再到总结汇报，整个过程，政府、公民、人大、专家要各司其责，建成一个政府主导、公民参与、人大监督、专家辅助的四方互动体系(如图2所示)，才能保证参与式预算的顺利进行与有效实施。