财政税收论文：英国调节收入分配差距的财政措施及启示

 摘 要：作为发达国家的英国同样存在着收入分配差距。英国政府为了调节收入分配差距，通过建立比较完善的个人所得税、社会保障税、遗产税等税收制度来调节高收入者的收入，通过建立社会保障制度、实施义务教育和反贫困措施来调节低收入者的收入，从而使收入分配差距的均衡调节取得了一定的效果。英国调节收入分配差距的财政措施对调节中国收入分配差距具有重要的启示意义。  
　　关键词：英国；财政；收入；分配差距 
　　英国是世界上最早完成工业化的国家，但收入差距问题也是最早出现且最为严重的国家之一。其收入差距有两大特征：一是低收入者呈群体性。最低收入者主要为失业者、体力劳动者、妇女和儿童、老年人、病残人、单身者及家庭成员较多者等群体。调查显示，1978 年英国非熟练体力劳动者的失业率是熟练体力劳动者的2～3 倍，是专业人员和管理人员的6 倍。二是地区收入差距非常突出。由于地区间工业化和经济发展水平不同，导致地区间收入水平存在较大差异。 
　　北爱尔兰是最穷的地区，英格兰西北部、威尔士和苏格兰是次穷地区，穷人在这些地区广为分布。 
　　一 英国调节收入分配差距的财政措施 
　　一般来说，为实现公平收入分配目标，可供政府选择的政策工具一般有税收、公共支出和公共管制等。罗伯特。J.兰普曼（Robert J.Lanpman）在《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中解释"转移支付（transfer payments）"时认为，税收制度对于富人和穷人的收入分配只起轻微的调节作用，而政府支出在这方面所起的作用则要明显得多。[1] 税收在"劫富"方面有效，但在"济贫"方面却效用不大。只有使社会保障支出、义务教育支出与反贫困支出等公共支出同时发挥作用，方能奏效。因而税收、社会保障、义务教育与反贫困是调控收入分配差距的主要财政措施。 
　　1、税收调节措施。税收调节措施是指税收在国民收入分配过程中，对个人收入的形成、分配、使用、财富积累与转让等实施全面调节的制度。税收调节有直接调节和间接调节之分，属于直接调节的税种有所得税与财产税，属于间接调节的税种有商品税。在所得税中，由于个人所得税从根本上体现了对高收入者多课税，对低收入者少课税或者不课税的129 湖南文理学院学报（社会科学版） 第31 卷量能课税原则，因而能有效地缩小收入分配差距，达到调节收入分配差距的目的。社会保障税也可以对收入分配差距进行调控。在财产税中，房产税、车船税、遗产税（或继承税）和赠予税都具有重要的调节收入分配差距的功能，但遗产税（或继承税）和赠予税实行累进税率，规定了必要的扣除额，对获得遗产或赠予财产多者多征税，对获得遗产或赠予财产少者少征税或者不征税，因而对缩小收入分配差距无疑更具调控功能。在商品税中，增值税是相对中性的，通常不具有调控收入分配差距的功能；而对某些特殊消费品或消费行为课税，一般能起到调控收入分配差距的作用。英国于1799 年开征所得税，是最早开征所得税的国家。开征该税的直接原因是英、法战争带来的巨大财政压力，因而也被称为战争税。在以后的几十年中，所得税多次随着战争结束而废止，又随着战争的暴发重新开征。1874 年，所得税终于成为英国一个稳定的税种，并进行了大幅度的减免，个人所得税的最高边际税率由过去的83%降为40%.在1994～1995 年度，英国对应税收入实行三级超额累进税率：1～3 900 英镑征20%的税，3 901～25 500 英镑征24%的税，25 501 英镑以上征40%的税。此外，英国早在1694 年就开征了遗产税。 
　　英国通过个人所得税、遗产税、社会保障税等税收来调节收入分配差距，其调节效果比较明显。以个人所得税为例，1994～1995 年度，1%的最低收入者税前收入在3 690 英镑以下，税后收入在3 640 英镑以下；10%的低收入者税前收入在5 270 英镑以下，税后收入在4 980 英镑以下；10%的高收入者税前收入在26 100 英镑以上，税后收入在21 100 英镑以上；1%的最高收入者税前收入在68 400 英镑以上，税后收入在48 100 英镑以上。[2] 这说明收入越高，税前收入与税后收入的差额就越大，税收累进调节的力度也越大。 
　　2、社会保障调节措施。社会保障调节措施是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物资帮助，保障其基本生活的制度。社会保障之所以能够调节收入分配差距，是因为社会保障作为一种再分配手段，任何社会成员的基本生活发生困难时，都可以均等地获得社会保障的机会和权利。而且社会保障通过法律手段强制征集保障基金，再分配给低收入或丧失收入来源的社会成员，以帮助他们渡过难关。这在一定程度上弥补了个人收入分配上的不公平，从而实现收入分配差距的调节。 
　　英国是最早建立社会福利制度的国家，其一系列操作办法对西方福利国家相关政策的形成产生过重大影响。早在1572 年，伊丽莎白女王决定在全国征收济贫税，1601 年颁布《济贫法》。1765 年英国议会通过"斯品汉姆莱制度"，对低于最低工资限度的工人，由各教区予以津贴补助。1905 年，英国政府成立贫困调查委员会，并于1908 年开始颁布实施了《老年赡养法》、《职业介绍所法》、《国民保险法》等一系列重要社会福利法案。1924 年，英国政府公布特惠特利住宅计划。1934 年，贝弗里奇出任英国社会保险和联合事业部主席，向英国政府提出了《社会保险及有关服务》的报告，建议实施社会保险、社会救济和自愿保险，主张建设"福利国家"。1944 年，英国政府采纳了贝弗里奇报告中所提出的绝大部分建议，并在此基础上于1946 年推出了《国民保险法》和《国民健康服务法案》。这些法案、措施为调节个人收入分配差距起到了有力的作用。 
　　3、义务教育调节措施。义务教育调节措施是国家通过设立义务教育制度，在全国范围内对全体学龄儿童实行一定年限的免费教育，通过教育机会的均等来提高人的劳动能力，从而达到缩小收入分配差距的目的。正如诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家萨缪尔森所说："在走向平等的道路上，没有比免费提供公共教育更为伟大的步骤了。这是一种古老的破坏特权的社会主义。"[3]另一位诺贝尔经济学奖得主、英国经济学家米德也认为：教育是影响人们获得收入能力的一种重要的投资，它可间接地对财产的分配产生意义深远的影响。由税收收入资助的公立教育，基本上体现了向穷人子女进行教育投资的倾向，是有利于公平的。[4]在英国，义务教育通常是地方行政当局的职责，但中央政府在义务教育总开支中占50%左右的份额，其余的由地方政府用税收来弥补，学费与捐赠仅占8%左右。这是1902 年教育法确立后英国教育行政管理的独特之处--中央和地方共同合作的"伙伴关系"。1965 年以后，中央政府的负担升至60%，地方税收与捐赠所占的份额分别降至36%和4%.因此通过政府财政措施的调节，低收入家庭的子女能够享有高收入家庭的子女所能享受的教育资源和教育机会。与美国中央政府主要以专项补助给予州和地方学区以资助不同，英国中央政府主要采取"税收资助拨款"的一揽子形式。它不指定资金的用途，但在资金的使用上仍然施以监控。各个地区因经济水平的不同，得到中央政府的拨款数量也不同。从比例上看，英国中央政府财政转移支付的力度大于美国联邦政府。 
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4、反贫困调节措施。反贫困调节措施就是政府为了消除贫困、体现社会公平、缓解社会矛盾、维护政局的稳定、实现经济的稳定与增长，运用财政工具对贫困人口或贫困地区进行救济、补贴或者扶贫开发，以消除绝对贫困或解决相对贫困问题的制度。 
　　英国确定扶持地区的标准是失业率，把失业率高于全国平均水平的地区确定为需要援助的地区，然后采取各种措施促进这些地区的开发和发展。英国政府解决收入的地区差别的办法是鼓励工人从失业多的地区转移到发达地区。1928年，英国政府为此专门成立了"工业迁移委员会"，资助失业工人到其他地区工作。到1938 年，20 多万工人得到资助。但这并没有从根本上解决总数超过300 万的失业人员的问题。为此，英国政府在1934 年和1937 年制定特别地区法（又称特区法案），开始按照把"工作带给工人"的原则解决区域问题，并将英格兰东北部、西坎特伯兰郡、威尔士南部和英格兰中西部定为特区，对这4 个失业率高的特区进行财政援助，援助资金主要用于基础设施建设，鼓励厂商到特区投资，2006 年第2期 刘乐山 覃 曼 英国调节收入分配差距的财政措施及启示 130并通过建立商业区来援助企业。这是英国区域开发政策的端。其政府倾向开始由对外迁移向加快高失业地区内部发展转变，即把失业者迁移到发达地区转变为在高失业率地区创造就业机会。此后，英国又通过多个法律来增加就业机会，扶持落后地区经济发展。1984 年，英国政府把区域开发政策调整为：一是将援助分为两类，即发展补助和选择性援助；二是资金补贴，按就业成本和就业规模为企业提供补贴，鼓励劳动密集型企业的发展；三是迁入企业可得到资金补贴；四是给服务业以地区性补贴。 
　　英国的区域经济政策取得了一定成效。区域开发政策改善了不发达地区的经济环境，增强了对资本和熟练劳动力的吸引力以及边缘地区制造业的优势，对英国经济活动的均衡布局和区域失业差异的缩小，产生了积极的影响。 
　　二 英国调节收入分配差距的财政措施，对中国调节收入分配差距具有如下启示意义。 
　　1、发挥税收调节收入分配差距的作用需要有健全的税制。在用税收调节收入分配差距方面，英国充分发挥了个人所得税、遗产税和赠予税等不同税种相互协调配合的调节功能。但在我国，除了个人所得税、消费税与财产税之外（这些税制还不够不健全），遗产税、赠予税和社会保障税都没有开征，加上个人所得税实行分类征收，征管制度不健全，使得税收调节收入分配的功能弱化。因此，我国要发挥税收调节收入分配差距的功用，就需要建立、健全税收体系和征管制度，完善税制。 
　　2、借助社会保障制度调节收入分配差距需要立足本国的经济发展水平。英国已经建立起比较健全的社会保障制度，这是与英国发达的经济相联系的。但中国作为发展中国家，现今的经济发展水平决定了社会保障项目设置不能过多，范围不能过宽，标准不能过高，保障水平只能随经济发展水平的提高而逐步提高。当然，中国的社会保障可以是低水平的，但最低生活保障和基本医疗保险要尽快在城乡分步实施。鉴于农村贫困问题更为突出，社会保障制度建设更为滞后，因此，应加快推进农村居民最低生活保障和基本医疗保险制度的建设，还要把不分城乡、不分地区、不分年龄、不分性别和不分职业的全社会均能享受的社会保障制度的建设列入议事日程。 
　　3、保证义务教育本身的公平性。从英国实施义务教育的情况来看，为了落实义教育的公平性，中央政府承担的义务教育经费超过了50%.我国目前的义务教育经费则主要由县及县级以下的政府承担。由于地方经济发展的水平不平衡，这种主要由地方政府负担教育经费的做法，不能保证全国所有儿童在义务教育阶段得到同等的对待。无论是以机会均等、过程均等还是以结果均等的标准来衡量，义务教育的公平性均严重受损，使本来具有再分配功能的义务教育，不能起到调节收入分配差距的作用。因此，保证我国义务教育的公平性，特别是保证2010 年在全国农村地区全部实行免费义务教育，2015 年在全国普遍实行免费义务教育，目前的关键是中央和省级政府应承担农村义务教育经费的70%左右，其中中央政府负担30%，省级政府负担40%.中央政府的经费不能搞一刀切，要实行地区差别，即主要投入中西部地区，确保中西部地区农村义务教育教师工资能够按时足额发放；危房改造和校舍经费能基本得到保障。[5]当然，经费管理不必由中央和省财政负责，其经费可委托县财政进行管理。 
　　4、有目标、有资金保证，科学地进行反贫困。要做到"帮助真正需要帮助的人"，就需要按照一般的贫困标准确定扶贫对象和目标。对贫困、落后地区进行扶贫开发，需要有系列优惠政策的支持，但政策的实施要以财政手段为主，行政手段为辅。政府要通过投资补贴、就业补贴等财政刺激措施，引导发达企业向贫困地区迁移。同时，要根据贫困、落后的实际情况，或进行居民迁移，或进行产业结构的调整，使扶贫开发取得实效。 
　　5、在调节收入分配差距的同时，还要强调效率。英国在调节收入分配差距的实践中已经认识到：过高的边际税率有碍于市场效率，过宽过高的社会福利容易出现"大锅饭"、"养懒汉"的现象，公费义务教育的教育质量难以得到保证，扶贫开发的补助需要引用市场原则，等等。因此，近几十年来，英国对收入分配差距调节措施进行了较大调整。比如，降低累进所得税的最高边际税率，适当削减社会福利开支，对义务教育资金加强监控等。因此，在我国调节收入分配差距的过程中，要吸收英国的经验，要在调节收入分配差距的同时重视效率，要在注重公平中兼顾效率。