财政税收论文：防范地方政府债务风险的国际经验借鉴

 摘要：目前地方政府债务风险越来越引起人们的重视，已经成为威胁我国经济安全与社会稳定的巨大隐患。造成地方财政困境的根本原因在于地方政府事权、财权不对称，没有规范的制度化融资渠道。因此有必要学习和借鉴国外发行地方政府债券、防范及化解地方政府债务风险的成功经验，积极慎重地解决好我国的地方政府债务问题。  
　　关键词：地方政府；政府债务；地方政府债券；经验借鉴 
　　地方财政困难和债务危机是当前我国财政领域的一个突出问题，尤其县乡财政运行紧张，难以履行其提供公共产品和服务的职能，影响地方的资本运行、恶化地方的投资环境。更为关键的是，政府债务过重，损害了政府的公信力，债务风险已成为地方政府财政风险的核心。纵观国外发达国家的财政管理体制和国家结构后发现：单一制或联邦制的国家结构与地方政府能否发行债券融资弱相关，地方政府债券与地方自治、分权程度高度相关，只要存在中央与地方分权的财政联邦主义（fiscalfederalism），就具备发行地方政府债券的前提。这也是地方政府债券在联邦制的美国和澳大利亚、以及单一制的日本和法国都大行其道的原因。 
　　一、联邦制的美国、澳大利亚防范模式 
　　美国和澳大利亚都是联邦制国家，都实行三级财政体制，即联邦财政、州财政和地方财政。三级财政各有其相对独立的财税制度和专门法，各自编制、审批和执行本级预算。除了联邦政府可以发行债券筹集资金外，两国的州政府和地方政府也可以发行各自的政府债券，筹集一部分财政资金。 
　　（一）美国发达的地方政府债券市场成为防范地方财政风险最有力的保障 
　　美国发行地方债券较早，与城市化同步。1991年，州地政府的未付债务总额将近9160亿美元，人均负债达3600美元以上。 
　　州地政府债务风险管理 
　　1.州地政府债券最显著的特点是其利息免纳联邦所得税，这实际上是联邦政府对州地政府的一种特殊补助形式。毫无疑问，免税政策降低了美国市政当局的融资成本。 
　　2.随着时间的推移，美国市政债券市场形成了三个重要的机制：信用评级制度、信息披露制度、私人债券保险制度，以减少市场的违约风险，防范潜在的债务危机。 
　　3.为防止州地政府债券的规模过大，超过州地政府财政的承受能力，州地政府债券往往还需要一些财政制度的约束，如举债限制、平衡预算的要求和对支出与收入的各种特殊限制。 
　　4.为保证债权人利益，防范债务积累构成宏观经济隐患，美国以立法形式建立了政府破产制度，对不负责任的举债行为进行司法追究。 
　　美国模式强调，加强监控是防范地方财政风险的前提，较为典型的是俄亥俄州的"地方财政监控计划"的监控体系。 
　　（二）澳大利亚对地方各级政府债务进行有效监督和管理 
　　澳大利亚为了对地方各级政府债务进行有效监督和管理，于1927年成立了专门机构---借款委员会（LoanCouncil），根据国家的财政政策目标对各项借款进行有效的调控和协调。 
　　经历近一个世纪的历史进程发展，在如今比较成熟的市场化运作阶段，澳大利亚监督管理地方政府债务的经验，主要包括以下几方面： 
　　1.澳大利亚对地方政府借款融资的监督管理，在很大程度上依赖于规范的金融资本市场规则对整个借款融资活动的引导，此外还离不开地方各州政府的支持与合作，以及借款委员会的综合平衡和宏观调控。 
　　2.采用综合报告制度和市场竞争规则实施监管，而不是仅仅进行数量上的控制。市场经济规则作为更为行之有效的财政监管方法取代了政府行政性的直接管制。 
　　3.标准普尔公司等国际知名的信用评级机构为各级政府提供客观、公正、公平和公开的信用评级服务。这样一种制度设计，为各级政府重视并追求一种理想的信用等级，提供了比较好的激励和导向。 
　　4.通过私有化方法，将许多公有设施出售给私营部门，从而将原来由借款委员会监控的部门逐步剥离出去，将公有资产变现收入用于偿还政府债务，并将对借债的管理逐步改变为对偿债的管理。 
　　可见，澳大利亚借款委员会的成立及其有效运作，为妥善处理不同级次政府之间分权管理关系，提供了一个可资借鉴的有用范例。 
　　二、单一制的日本、法国防范模式 
　　日本是实行地方自治制度的单一制国家，现行财政管理体制是由中央、都道府县和市町村三级组成，都道府县财政和市町村财政构成地方财政，各级地方政府有权以债务形式举借资金。法国属于具有深厚中央集权传统的单一制国家，1982年推行中央与地方分权，实行中央、大区、省和市镇四级财政体制，各级预算相对独立，各级政府也均可以举债。 
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（一）日本地方政府举债主要通过两种方式，即发行地方债和借款 
　　日本发行地方债的历史可以追溯到二战以前。地方债使用范围上受到明显限制，主要集中于建设性的交通、水道和一般公用事业等。 
　　日本对地方政府债务的防范和控制主要体现在中央政府对地方债的发行进行严格的管理上。具体包括两方面： 
　　1.对地方政府债券的发行实行计划管理。二战后日本中央政府（主要由大藏省和自治省）每年都编制地方债计划，包括发行总额、各种用途、发行方式等。地方债计划不属于国会审决议的对象，只作为参考资料提交国会，没有法律依据，无强制执行的效力。但它是大藏大臣和自治大臣协商制定的，自治大臣在审批各地方政府的发债申请时，将以该计划为依据，因此其意义还是很大的。 
　　2.对各地方政府发行地方债券实行协议审批制度。各地方债的发行必须向自治省上报计划，并经自治大臣批准。其中重点是确定当年禁止发债或限制发债地方政府名单。实行审批制度的目的在于：1）防止地方债的膨胀；2）防止资金过分向富裕地方政府倾斜；3）统一协调中央、地方政府及民间资金的供求关系。 
　　日本单一制往往也存在着弊端，如政府过多干预。随着近年来日本经济的停滞，改革措施正在逐步展开。例如审批制向协议制转变、资金来源多样化、利率决定市场化等。 
　　（二）法国集权式的财政体制虽然使得地方受中央的严格控制，但中央与地方以及地方各级政府之间事权与财权明晰，三级财政之间不存在隶属关系，这使得防范地方政府债务有了很好的体制保障 
　　法国模式的特点主要包括： 
　　1.目前60～80%以上的地方政府采取向银行借款或对外发行地方债券的形式募集资金。但筹集的资金只能用于投资或建设地方公共工程，不能用于弥补政府经常预算缺口。 
　　2.一般说来，法国各级地方政府的自律性很强，很少出现地方政府因对外负债"过滥"和滥发债券而形成地方财政破产的情况。 
　　3.在对外举债时，一般都采取以政府资产作为抵押或担保方式。如对银行借款，则通常要拿市（镇）政府财产作为质押，贷款期限约为10～15年，利率与市场利率相同。 
　　4.各级地方政府对外举债，虽然由地方议会和政府自主决策，中央政府原则上不采取审批等直接管理方式进行干预，但仍然处在中央政府的严密监控之下，此外还受到银行等金融机构的间接监控。 
　　法国完善的金融监管机制，对减少地方政府债务风险发挥了重要作用。另外法国地方政府有着规范的政府收支机制，对我国规范基层政府收支机制、建立规范的转移支付制度等都有着重要的借鉴意义。 
　　三、四国模式对我国的启示和建议 
　　从美、澳、日、法四国来看，这些发达市场经济国家都建立了比较健全的地方政府融资体系，发行地方债已成为满足各级政府巨大融资需求的方法之一。以下几个方面的共同特征值得我们重视和借鉴： 
　　（一）政府级次较少 
　　除法国四级外，其它都只有三级。从财政角度来讲，至少有两方面的好处：一是有利于更明确清晰地划分各级政府间的财权事权；二是有利于简化政府间转移支付制度的设计和减少转移支付的环节，增加财政政策的时效性。 
　　（二）实行法制化管理 
　　各国各级政府的事权和财权划分都由宪法或法律作出了明确的规定，增强了各级政府的责任，避免了不必要的互相推诿和争取资金的不正当手段。另外从融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还也都有明确的法律规定，大多数国家均规定地方债主要用于城市基础设施建设，特别是市政设施建设。 
　　（三）有一整套系统化的监督管理体系 
　　包括约束机制、信用评级、审批制度、预警系统等等。如中央对地方发债实行严格的审批制度，进行总量控制，结构调整。 
　　（四）有着规范和灵活的转移支付制度，重视国民收入的再分配 
　　地方支出中有很大一部分是由上级政府转移支付解决，并且这些拨款都是根据客观、透明的公式计算出来的，减少了转移支付中的随意性和盲目性。 
　　（五）地方债应主要以长期为主 
　　由于地方债的资金主要用于资本性的建设项目，这些项目建设周期长，收益回收慢，因此客观要求具有足够长的还款周期，否则就会加重地方政府的现期收入负担。 
　　综上所述，笔者认为，目前我国应从实际情况出发，亟待解决的是修改现行《预算法》中关于"地方政府不得发行地方债"的规定以及《担保法》中的相关条款，允许地方政府适度发债，作为筹资的主要手段，加快地方经济和公益事业发展。纵观我国现阶段情况，发行地方债的市场条件正逐渐具备，比如宏观经济的稳定性，日趋市场化的多样化国债、金融债和企业债发行制度，以及日渐规范的债券交易流通市场，这些都为地方债的发行提供了良好的市场环境和制度基础。但政策的出台必须慎重，稳步推进。发行地方政府债券较为稳妥的办法是先搞试点，选择经济较发达、偿付能力强的大城市或沿海城市。