财政税收论文：2017年美国财政政策和货币政策前景分析

 　　在10月17日死线之前，美国参、众两院达成协议，重启联邦政府大门至2014年1月15日，将美国政府债务上限搁置至2014年2月7日，并允许财政部采取任何非常规措施令联邦政府于2月7日之后也能维持运作一段时间。但是，明年初若参、众两院共和和民主两党不能就2014年预算、长期财政改革和政府债务上限等问题达成永久性解决方案，则美国在短短18个月时间里还是要第三次面对美国联邦政府部分关闭和政府债务上限危机。在明年年底美国参、众两院将举行中期选举的局势下，未来一年美国财政政策和货币政策的互动也会与以往不同。
　　财政政策的趋紧
　　历史上美国的财政政策和货币政策有时同向，有时则背驰，其接轨之处是美国实体经济的表现。
　　自美国次贷危机和雷曼破产引发的金融海啸爆发以来，为救市、救经济，美国财政政策和货币政策一同走上极度宽松之路。美国政府财政赤字在2009和2010财政年度分别达到相当于GDP的9.8%和8.7%，这是至少40年以来的最高水平，联邦政府总负债在2012年也升上相当于GDP 102.7%的水平。美联储继2008年12月把联邦基金目标利率减至零以后，进行了三轮购买债券的量化宽松，第三轮更是开放式的量宽。在这样进取的财政政策和货币政策组合下，美国经济今天才能恢复约2.0%的实质增长，失业率也从10.0%的高位回落至7.2%的水平。
　　但时至今日，美国的财政政策已经走到尽头。尽管关于美国政府债务上限的分歧有共和和民主两党理财哲学之争的成分，但无可否认美国政府财政的恶化已经到了不能不治理的地步。在内部，美国三权分立、相互制衡的体制令其自1917年开始便有关于联邦政府债务上限的立法，对美国财政部可以举债的规模从立法上进行制约。目前，全球发达工业国当中仅有美国和丹麦仍保留有这样的制度。考虑到美元大半个世纪以来的首要国际储备货币地位以及美债的全球重要性，这样的限制有胜于无。在外部，过去五年美国政府债务已经膨胀到高危水平。根据IMF的统计，美国政府总债务和净债务相当于GDP的比率在2012年分别升至102.7%和84.1%，而在2008年，其水平才是73.3%和52.4%。过去几年深受欧洲主权债务危机困扰的意大利和西班牙政府总债务及净债务相当于GDP的比率在2012年时分别为127.0%和106.1%以及85.9%和73.5%。这就是说若非美元的国际储备货币地位，美国政府恐怕早已爆发债务危机。正是在内外双重制衡下，未来美国的财政政策必然趋于收紧。
　　自今年初开始激活的自动削赤为一项永久性措施，而预算、政府部分关闭以及暂时搁置债务上限等就为临时性措施。在这些措施之下，加上美国经济持续温和复苏，美国政府财政赤字显著收缩。美国国会预算办公室（CBO）对于2013和2014财政年度美国政府财赤的基本预测是相当于GDP的4.0%和3.4%，而IMF的有关预测则是5.8%和4.6%。如能实现，较2009年和2010年的记录赤字无论是绝对金额还是相对比率均显著下降。至于CBO及IMF关于美国政府总负债相当于GDP的比率，在2013年和2014年则分别预测为100.0%和100.0%，以及106.0%和107.3%，也从前几年急升开始稳定下来。这些都显示美国的财政政策从极度宽松开始回归中性。
　　货币政策的支持
　　目前美国经济仅增长约2.0%左右，恐怕难以承受财政政策和货币政策的同时收紧。结合轻重缓急的考虑，美国货币政策在需要立即调整的压力相对较小的情况下尚有继续保持宽松的空间，因此预料未来一年美联储的货币政策仍将维持极度宽松的状态，其退市将押后。
　　未来数月美国的财政角力无非有三种可能结果﹕一是新一年预算顺利通过、债务上限也得到调升的最佳结果，但在目前两党争持不下、明年底将进行中期选举的背景下，这一结果出现的可能性偏低。二是债务上限得不到调升、美国出现短暂技术性违约的最坏结果，但鉴于其经济乃至政治杀伤力巨大，美国历史上党派之争从未敢犯此险，故出现这一结果的可能性也偏低。最有可能出现的结果是给问题提供临时性解决方案，共和和民主两党各有让步，联邦政府还是有可能再次短暂部分关闭，至于债务上限则在新的死线之前做有限度调升，在中期选举过后不久又将再次交锋。
　　这样一来，财政政策及其对美国经济及金融市场的影响便十分不确定，既然美联储的货币政策要服务于最大限度的就业及物价稳定的双重目标，而且其政策还会向前者倾斜，那么市场原来以为明年年中会停止买债的决定就可能会推迟至2014年年底，而利率正常化的激活或将从最早于2015年上半年展开推迟至2015年下半年，而且其退市的失业率和通胀预期门槛相信还会进一步提高。
　　货币政策的可持续性
　　美国极度宽松的货币政策之所以仍然有维持不变的空间主要由于在美国内部，其失业率降至7.2%，非农业职位也持续增长，只是增长质量却仍然不佳，失业率的下降相当程度上来自失业者退出寻找工作的行列，而职位的增长也主要集中在低收入职位之上。加上最新的CPI仅升1.5%，因此最大限度的就业及物价稳定两大目标都没能施加货币政策实时要收紧的压力。而在外部，对美联储维持零利率和量化宽松政策的异议在美元并没有出现持续和大幅贬值的情况下也有所减轻。事实上，可供出售的美国国债逾半为外国投资者所持有，在美联储5月放出退市风声之后，美国10年期国债收息率从1.39厘的谷底一度回升一倍，目前仍高居于2.52厘，这是美国国债的持有者所不愿意看到的，故美联储延后退市在短期而言反而是利好美国国债投资者的。
　　但这一状态能够维持的空间也正在缩小。根据美国财政部的统计，目前美国政府的债务上限为16.699万亿美元，而美国国债的发行规模已达到16.763万亿美元（截至今年6月底，两者的差额为不受债务上限限制的小部分发债），其中有4.83万亿美元由美国政府机构交叉持有，不在市场上流通，其余11.932万亿美元则由公众持有，其中可供出售的部分为11.375万亿美元。以年期划分，1至10年期中短期债券占比三分之二，长期国债（10年期或以上）规模为1.321万亿美元，占比11.6%。目前，美联储通过三轮QE所持有的美国国债总额达到2.106万亿美元，其中10年期以上长债余额为5469亿美元，1～10年期中短期债券余额为1.559万亿美元，换言之，美联储持有的美国长期国债已占去在市场上流通的债券逾四成，其1～10年期美国中短期国债的持有比重则为两成。
　　在美国政府财赤减少、债务上限难以大幅提升的情况下，未来美国政府的发债也会相应减少，那么美联储在可见的未来继续每月购买450亿美元长期国债就会令其成为美国国债市场最重要的投资者。假设未来其买债行动还是会以每月购买450亿美元维持12个月，而同时美国政府债务上限维持在16.699万亿美元，届时超过八成的美国长债就会落入美联储手中。这一结果的好处是有关的债券会被存放在美联储账户之内，不会轻易出售，不会成为冲击美国国债市场的巨大供应，但坏处是美国长期国债的市场流通性会显著下降，市况容易大幅波动，其价格发现的准确性会有所扭曲，而其抵押等融资功能也会降低，美国长期国债的其他投资者的命运会被美联储牢牢控制。有鉴于此，相信就算2014年2月美国政府债务上限会顺利得到调升，美国财政部会恢复发债，美联储也会在恰当的时候决定减少购买债券。