财政税收论文：现行财政体制对乡镇政府行为的影响分析

    摘要：从公共选择 理论 的"理性 经济人"假设出发，我国现行的财政体制对最基层的乡镇政府经济行为的塑造起着关键作用。20世纪80年代以来，我国逐步建立分级包干的财政体制，这种激励机制促使各地乡镇积极投身于微观经济建设，同时，这种抽象的财政包干体制下派生出的具体细则，又使乡镇政府与其税收分享单位之间的互动具有博弈的特点。

    关键词：激励机制；乡镇政府；财政体制；税收；博弈

     目前 理论界对基层的乡镇政府在改革中所表现出来的行为和扮演的角色，有多种 研究 范式和不同角度的解释。本文以公共选择理论对政府的基本假设为前提，从制度尤其是财政制度的角度出发，来解释乡镇政府在地方经济 发展 中的行为。尽管已有学者使用过这种研究方式，但研究大多停留在较为笼统的结论上，即财政制度改革提供的激励机制促进了乡镇政府积极介入微观经济建设。本文认为，由于各地财政体制在实际运作中存在的细节上差异，塑造了各地乡镇政府各具特色的微妙行为，同时，由于不同区域的乡镇在资源禀赋上的差异，即使面临完全相同的制度约束，其塑造出的政府行为也会有所不同。

    理论前提：对政府及官员的动机的基本假设

    戴维·伊斯顿认为" 政治 的本质是对 社会 价值的权威性分配"。传统的政治往往将政府与道德上的优越性相挂钩，以利他主义来假定政府行为的动机。但政治体系的核心--政府，作为利益分配的主体，其自身也是一个相对独立的利益集团。在经济领域内，人们以合理的利己主义和效用最大化来确定作为与不作为，我们无法设想同样的人在政治领域里会采取一种截然不同的行为模式。尽管公正是政府追求的首要价值，但代表一种抽象意义上的纯粹的公共利益的政府是虚置的。从实证的角度看，政府是由自利的个人组成的，政府官员有其自身的目标和约束。他们在提供公共产品、履行政府职能的同时，也在实现着他们自己的某种利益，甚至可以说，后者是前者的目的，前者是后者的手段。因此，本文立论的逻辑前提与西方公共选择理论相一致，认为经济人假设同样适用于政治领域。

    作为"理性经济人"的集合，政府及官员的利益目标，具体来讲，可以分解为两个层面。第一是权力的最大化，第二是经济收入的最大化。

    就权力目标而言，在既有权力基础上不断扩展其范围是权力的一个非人格属性。尼斯卡兰的官僚理论认为，官员要实现权力的最大化，必须实现掌握的社会资源的最大化。社会资源的最大化，也即意味着财政收入的最大化。一方面掌握更多的社会价值的分配权本身便意味着更大的政治权力，另一方面更多的财政支出被用于增加福利，提高就业率，在民主条件下，成为显示政绩，赢取选民支持，以争取连任或更高权力的重要途径。由此看出，围绕权力最大化的目标，从两方面进行 分析 ，掌握更多的社会资源和赢得更多的选票是一致的。

    上述权力最大化和经济收入最大化两个目标，在 中国 特殊的制度背景下使基层政府的行为具有一些独特的特征：

    第一，权力最大化的目标在考察中国基层政府行为时仍然适用，但西方官僚理论适用的政治环境（直接民主选举产生基层政府官员）在中国并不存在，或者即使存在也不发挥实际作用。权力最大化的途径分裂为两个层次。其一，就目前情况而言，镇级政府的权力来自于上级政府的授权，而非直接选举情况下选票代表的民意。由于晋升是获取更大权力的最重要的途径之一，因此必须作出上级政府所认可的政绩，而考核政绩的一个重要指标是税收的完成情况。与人们的具体福利的增加相比，它在上级进行政绩评估时具有更大的权重，更能说明地方官员对经济增长所做的贡献。这个角度更偏重于这样一个事实：地方官员扮演着上级授权的地方治理机构的角色。所以要实现权力的最大化，必须尽可能地完成甚至超额完成税收计划。其二，鉴于财权与事权紧密相联的事实，上缴税收的增加必然意味着地方自己留成的减少。地方政府掌握的社会资源的减少，也即意味着实权的减少。两者之间存在着一种零和的关系。这个角度偏重于地方政府作为地方利益的代表，得出权力的扩大必须控制上缴税收的比例，尽可能藏富于地方的结论。

    同样以权力最大化为目标，在不同的体制下，产生了不同的结果。从上述两个方面的分析可以看出，上下级政府在财政划分上存在一定的紧张关系，地方官员在实现权力最大化的过程中必须在两种方式之间保持某种平衡。但无论蛋糕怎幺来切，先把蛋糕做大，即把地方经济搞上去，成为由权力最大化引出的最直接的目标。

    第二，地方政府及其官员的第二个目标是其自身的经济利益的最大化。在大多数情况下，上级财政划拨仅仅勉强甚至不够维持编制内政府工作人员的收入。而政府有效运行所需大量的编制外人员的费用只能靠自筹资金来弥补。保障并提高政府工作人员的物质生活水平成为地方政府发展经济的另一个强烈动机（由此带来的灰色收入的可能性本文不作考察）。此外，追求个人声望也是地方官员推动经济发展的重要因素。但由于属于心 理学 层面，本文不作详细分析。

    理论框架：财政体制对乡镇政府行为的塑造

    在预设了政府官员行为动机之后，我们认为制度对政府官员行为的塑造起着重要作用。新制度主义经济学的创始人之一道格拉斯·诺斯将西方世界的兴起归结为一种合理的制度安排，即通过对产权的严格界定，将个人行为的收益率逼近于由此产生的社会的收益率，促使人们进行创新活动。现实中，制度真空的社会是不存在的，而且较之于"所谓的文化"，制度在人们的行为模式形成过程中，显然具有更大的权重。人们在制度的框架下追求利益最大化。在接受"经济人"假设的前提下，制度的这种激励机制和约束机制同样适用于政府的日常行为。

    20世纪80年代以来，中国的财政体制随着改革开放的深入发生了显着的变迁：改革开放之前，国家垄断一切权力，其 影响 力渗透到社会的各个层面，乡镇政府作为政府机构的最基层组织，直接面对 农村 社会，但在全能政府时期，乡镇政府更多地是作为中央政府在地方的代理人，秉承对上负责的原则，发挥其控制社会的作用，在财政上表现为统收统支，没有任何自主权。

    改革开放的过程本质上是一个放权让利的过程，在给予 企业 自主权的同时，中央政府使地方政府分享了前所未有的权力和利益，以发挥中央和地方的两个积极性。在财政体制上，20世纪80年代在各省同时并行的各种模式的财政包干制明显反映了这种趋势。在这种全新的制度安排的刺激下，地方(乡镇)政府的角色发生了明显的转变。一方面，此时乡镇政府不仅作为中央政府在地方的代理，对上一级的政府机构负责，同时它还必须对所在地方的利益负责，因此，它在与中央政府进行关于财政资源的博弈时，有动机甚至更倾向于将更多的财政资源留在地方。另一方面，在实行财政包干之后，乡镇政府面临保持预算平衡的压力和获得部分财政结余的激励，因此必须积极地扩大财源，这不仅指前面所说的在财政存量上与中央政府的博弈和争夺，同时还必须从增量的角度着手，发展地方经济，扩大税源，从而达到财政增收的目标。

    在研究财政制度对中国乡镇政府行为塑造的学者中，比较有影响的一位是美国斯坦福大学政治学教授Jean.Oi。她认为财政体制改革以后"改变的不一定是当事人，而是制度所蕴涵的激励机制使官员们的行为发生了变化"。在文革结束后的中国农村，基层政府与地方企业形成的合作管理模式(local state corporatism)，便是由当时的财税制度和产权关系所决定的。这与以往的用"政治文化"--如全能主义 时代 所遗留的父爱主义--来解释政府行为与政企关系，有着明显的不同。

    Jean.Oi认为，改革后，制度的变迁所产生的激励机制，使原有基层官僚体系致力于发展所属的乡镇企业，以保证其收入来源，维持基层政府的正常运作，最终启动了中国农村 工业 化的进程。她所指出的财政方面的激励机制，在本文所讨论的广东省东莞市厚街镇及周边地区同样存在，并且由于市与镇政府间明确划分税收比例而得到加强。但仅此一条对解释下文所考察的广东省东莞市厚街镇镇政府在发展经济中的许多微妙的行为显然是过于笼统的，许多具体的行为应归结于厚街镇政府所面临的财政体制的各种细则--这些制度规则的约束直接影响了当地政府及其官员的行为动机和决策结果。