财政税收论文：浅析财政风险与积极财政政策方式的调整

 　　1998年8月以来，我国为了扩大内需，拉动 经济 增长，持续五年实行积极的财政政策。从1998年至2002年，共发行长期建设国债6600亿元，国债项目直接带动地方、部门、 企业 投入配套资金和银行安排贷款约1万亿元，启动5000多个建设项目。国债项目总投资（含西部大开发）规模达32800多亿元。一方面，在国债投资的带动下，我国国民经济保持了持续快速健康 发展 ，另一方面，累计国债余额越来越大，财政领域中的一些深层次矛盾日益凸现，引发财政风险的因素不断积累。 目前 ，我国存在大量显性和隐性的财政风险，防范财政风险已到了刻不容缓的地步。 
　　 
　　 
　　 
　　财政风险的定义及表现形式 
　　 
　　一般而言，财政风险是指政府在财政分配活动过程中，由于财政政策、制度、手段本身的缺陷和多种经济因素的不确定性，而给政府进一步的财政活动和 社会 经济带来的各种潜在危害的可能性。财政风险是社会、经济矛盾在财政方面的集中反映。财政风险属于可能性的范畴，不是必然要发生的，相反，若事先采取有效措施，财政风险是可以防范和化解或者予以规避的。 
　　 
　　1．财政赤字和债务风险 
　　 
　　财政赤字可能引起的财政风险。改革开放以前， 中国 还是一个既无内债又无外债的国家。然而，自1979年以来，除1985年以外，连年赤字，1980年我国政府预算赤字为25.5亿元，而到2002年全国财政赤字已达3098亿元，22年间增长了120多倍。 
　　 
　　从笔者收集的数据上看，1991年-1995年，发达国家（包括美国、加拿大、法国、德国、英国），赤字率年平均为3.8%；发展中国家（包括印度、巴西、巴基斯坦、土耳其），赤字率平均为6%；我国的赤字率从1994年1.4%上升到2002年的3%，我国当年中央财政赤字占GDP的百分比已接近国际警戒线标准（3-4%）。从赤字依存度来看，1990年-1995年发达国家赤字依存度平均为11%，赤字规模较大的发展中国家平均为23%，我国的赤字依存度接近23%，这表明我国中央财政支出占GDP的比重相对偏低，财政状况本身不佳。近年来，地方政府财政赤字也比较严重，尤其是一些地方搞"假平衡、真赤字"，通过向银行单位借款周转、虚收税款、挪用专款和欠拨支出等形式，使许多财政赤字得不到真实反映，如再加上国有商业银行不良资产和企业养老金欠帐等隐性债务所引起的赤字，实际赤字率高达8-9%，大大超过了国际警戒线。 
　　 
　　国债可能引起的财政风险。国家为了弥补财政赤字，只能通过发行大量国债。从国债依存度指标看，1991-1995年，发达国家国债依存度平均为10%，赤字规模较大的发展中国家为25%，我国为53%，这表明，我国中央财政支出过于依靠债务收入，财政状况脆弱。 
　　 
　　从衡量外债指标来看，我国的外债规模不断扩大，从1981年的57.9亿美元，到1990年的525.5亿美元，直至1995年的1065.9亿美元，2000年的1457.3亿美元，20年增长了25倍多。1999年我国外债偿债率、负债率、债务率分别为11.3%、15.3%、19.5%，均低于国际公认的安全线25%、20%、100%的水平。但是从速度指标来看，发达国家目前的国债累积额是几百年发行的结果，而中国仍然处于发债的初级阶段，我国国债负担率增长速度过快，已大大高于财政收入的增长速度。到1999年末我国外债余额已达1518.30亿美元，成为世界上发展中国家的第三大债务国。 
　　 
　　 金融 风险可能引起的财政风险。当前构成政府隐性债务情形：一是一些非银行金融机构因非法从事证券回购业务而出现的流动性风险；二是城市商业银行和城乡信用社因抵御风险能力严重不足，造成大量不良资产；三是大量企业债券、国企养老金欠帐、粮食企业亏损欠帐等，形成政府潜在风险。四是商业银行大量的坏帐，如"拨改贷"形成的坏帐、政府通过种种行政干预让银行发放贷款导致的坏帐、为了维持国有企业的运转，给国有企业的补贴而形成的坏帐等等。目前，如果按国际通行的五级分类法口径 计算 ，中国国有银行的坏帐占GDP比重是25%左右，如果再加上从银行转到资产管理公司的14000亿元的资产（扣除出售部分，还剩13000亿元），坏帐总额大约占GDP的比重为40%，银行坏帐、政府债务、外债均属于国家债务，这三者的累计余额占GDP大约73%，将形成了企业→银行→财政之间的风险传导。所以，若长期实施积极财政政策无疑将加大财政风险。 
　　 
　　2．财政制度的风险 
　　 
　　事权划分不明确。事权的明确划分是实施分税制体制的重要前提。只有事权划分清楚，财权的划分才有 科学 的依据，而我国1994年的分税制是一个很不彻底的分税制，只将财权的划分作为改革的重点，使得中央和地方的事权划分不明确，造成各级政府的财政支出的随意性较大、约束力较弱、支出规模很难控制。 
　　 
　　税种划分不科学，税种归属混乱。既按税种划分又按行业划分；既按行业划分又按行政隶属关系划分。这种划分界线不清，一个税种几种归属，交叉征管，不符合税制规范化原则。 
　　 
　　中央税种单一，功能缺位。地方税种繁杂，缺乏主体税种，收入规模小，税收法制建设明显滞后，加剧两大税收体系的各种矛盾。 
　　 
　　政府行为不规范。财政违规担保过多，举债不慎导致大量财政包袱。形成了企业借钱，财政还债的局面，结果是财政承担了不必要的风险。 
　　 
　　3．财政收支的风险 
　　 
　　源于财政收入的风险。财政收入的稳定增长是政权机关正常运作和社会事业健康发展的保证。改革开放以来，我国财政收入占GDP的比重呈现不断下降的趋势，由1980年的25.7%下降到2002年的18.5%。这个水平，无论是与市场经济比较发达的国家、新兴 工业 化国家，还是与我国相近的发展中国家相比较，都是比较低的。它说明我国政府的财政实力较弱，财力集中度偏低。倘若这种情形得不到有效控制，会直接 影响 到政府对国民经济的宏观调控能力。 
　　 
　　源于财政支出的风险。（1）财政支出持续刚性增长，加重了财政负担。由于我国处于新旧体制转轨期，旧体制的贯性使得公共性支出越来越呈刚性，比如人员经费、社会保障、行政管理支出不断增长，农业、科教等法定支出按比例不断扩大。行政管理支出占财政支出的比重由1978年的4.9%上升到1999年的12%。（2）财政职能"越位"和"缺位"，导致财政支出结构的风险。由于我国财政职能范围还未按公共财政的要求作相应的调整，财政职能的"越位"现象严重，财政继续承担着一些不应由财政承担的开支。另一方面财政职能的"缺位"现象普遍。比如社会保障支出等使得本应该由财政承担的公共支出没有完全承担起来。这种支出的"越位"和"缺位"并存，加速了财政风险的形成。