财政税收论文：促进就业的税收政策调整思路

 　关键词：就业　　税收　　优惠政策

　　经济结构调整、产业升级换代、国有企业改革和建立现代企业制度、中国融入全球经济一体化带来经济快速增长的同时，也带来了不可忽视的就业难题。解决就业问题已成为我国政治、经济发展的一项长期战略。近年来，我国实施的促进新增劳动力就业、下岗职工再就业、农村剩余劳动力转移等税收政策发挥了积极的调控作用，但也存在与我国就业长期战略不相适应的问题。本文在介绍国外促进就业税收政策的同时，总结出几点为我所用的宝贵经验，并提出我国促进就业税收政策的总体构想。

　　一、促进就业的税收政策国际借鉴

　　（一）实施低税负，鼓励社会创造更多的就业岗位

　　在处理税收的收入效应和替代效应问题上，欧美等许多发达国家自20世纪80年代以来就一直从事着轻税的税制改革，它们通过实施减税让利给纳税人，鼓励社会创办更多的企业，吸纳更多的就业人员，直到现在这种减税风潮仍余波未尽。如2000年以来OECD 多数成员国实施了减税的税收政策，2003年就有16个国家总体税率出现下降。欧盟有15个国家降低了个人所得税的最高税率，其中还有12个国家降低了主要税种企业所得税的税率。

　　（二）实施差别税率，扶持发展中小企业，鼓励全民创业

　　中小企业作为活跃市场的基本力量，吸纳了社会上大多数就业人员，成为就业主阵地。在美国，2000多万家中小企业占全国企业总数的98.8％，创造了全国50％以上的国内生产总值，提供的就业机会占到了服务业的60％，制造业50％和工业的70％，产品的出口额也占到总出口额的30％。在日本，企业总数的99％是中小企业，中小企业的从业人员占总从业人员数的78％，产值占GDP的比例达到50％以上。在欧盟，中小企业的数量已占到了99.82％，创造的就业机会和产值也分别达到了70％ 和55％，中小企业被誉为"创造就业岗位的机器"。

　　为了鼓励发展中小企业，越来越多的国家开始推行差别税率：一是在所得税上根据纳税人的效益规模或者企业规模实施不同的税率，规模大的适用高税率，规模小的适用低税率或者零税率；二是实施所得税的累进税率，对企业利润水平低的实施较低的税率；三是规定起征点，对所得税或者流转税规定起征点，在起征点以下的不征税；四是在流转税方面按企业的规模实行差别税率，规模小的实行较低的税率。

　　（三）促进第三产业的发展

　　在国民经济结构变动和发展过程中，各国税收政策调整取向比较注重发展包括通讯、金融、咨询、旅游等行业在内的第三产业和基础设施建设。进入20世纪90年代，西欧各国伴随着结构调整，就业结构发生了明显变化，第三产业成为劳动力就业的主力产业。瑞士、丹麦、比利时第三产业的就业比重达70％左右。西班牙原来的失业率较高，90年代中期之后，通过积极发展第三产业，就业领域得到进一步拓宽，每年创造的就业岗位近300万个，大大缓解了就业压力。

　　（四）给予农业和农产品一定的优惠政策

　　国际上一些国家的通行做法是在农业政策上体现对农业和从事农业生产的农场主和产业工人的税收照顾。如欧洲大部分国家对农产品征收的增值税实行低税率，意大利按4％ 征税，法国对食品按7％征税，荷兰对谷物按6％的低档税率征税；法国对于年纳税收入在一定金额以下的农业纳税人，规定其可以自行选择缴纳增值税或是免于缴纳增值税。大多数国家将农业所得并到经营所得，如美国将农业所得归入经营所得，日本将农业所得归入营业所得；美国允许农业生产者个人和农业企业在计算应纳税所得时选择现金收付记账法，防止因为赊销过多而影响农业生产者的资金流动性。

　　（五）对安置就业人员的企业实行税收特惠

　　对安置就业人员的企业实行税收特惠，支持社会闲散人员创办企业，支持企业组织社会闲散人员就业。如美国联邦属地波多黎各1998年在《波多黎各税收优惠法》及其修改法中就规定：对安置社会待业人员就业，符合一定条件的企业及项目，可由PRIDCO认定为核心首创工业项目，被认定为该项目的公司其所得税税率即降为0或2％。并且对其实现的利润用于再投资的部分，全部给予免税。为了不至于影响企业雇员规模，法国政府把创造就业机会与减免企业缴纳的社会保险金挂钩，规定保证就业岗位的企业可免缴其相当于最低工资标准1.1倍的职工家庭补贴保险费；对以实行非全日工作来保证就业岗位的企业，给予免缴半日工30％医疗保险费的奖励；对新办的企业，特别是由失业人员创办的企业，实行减免社会保险费的优惠政策。

　　（六）降低纳税人的奉行成本

　　西方国家对纳税人奉行成本非常重视。如法国税务当局规定，年交易额在50万法郎以下的纳税人适用核定征收方式，年交易额在50万～300万法郎之间的纳税人按简化的据实征收方法；对小企业在营业的前4年不是故意偷逃税的漏税行为，可减轻税收处罚并给予支付的时间；对小企业的税务检查时间最长不得超过3个月，否则企业的纳税义务将自动得到免除。俄罗斯政府2001年制定了减少行政对企业干预的一揽子法案，包括简化企业登记注册手续、减少经济活动的许可证种类、减少对企业的各类检查等。英国2004年起提高了企业年度审计的起点，使更多中小企业免于年度审计。

　　（七）给予城市化建设一定的财力支持，促进老工业区的改造

　　国外政府在城市化建设过程中都给予了灵活多样的财政税收支持。如法国为扶持老工业区发展，设立了地区开发奖金、特别基金、工业现代化基金等多种形式以支持资源型地区的发展；另外还通过对行业税、劳工税、不动产转让税、公司税、所得税等税收不同程度和时间的优惠吸引外来企业进入老工业区；为促进资源型城市的发展，日本通过地域振兴整顿公团，对进入产煤地域的企业设有长期低息的设备资金融资和长期运转资金融资等优惠，另外减免地方税，减收额的80％由国家补贴。

　　（八）促进多种就业模式发展，大力推广非正规就业和弹性就业

　　近10 年来，各国的就业方式呈多样化发展趋势，灵活就业的比重不断上升，出现了非全日制就业、短期就业、季节性就业、家庭就业、派遣就业、远程就业、自营就业、临时就业等多种就业形式，这些灵活就业方式还得到承认和保护。欧盟明确规定，非全日制雇员与全日制雇员如从事同样的工作应得到同样的小时工资，并在病假、生育工资、职业年金等方面获得平等待遇。英国、日本等国从事非全日制工作的从业人员占全部从业人员的比重，1999年分别达到23％ 和22.2％。灵活就业扩大了就业空间，提供了大量的就业岗位，为一些就业困难群体提供了就业机会。

　　（九）为弱势群体就业提供优惠保障

　　一是对就业困难群体提供职业培训和就业指导。美国政府规定，应对严重缺乏就业能力并失去工作的青年提供培训，改善他们的就业能力。英国政府持续实施"青年培训计划"，对16岁左右的中等毕业生和青年进行职业培训。二是实施特殊措施帮助残疾人就业。西方许多国家实行按比例安置残疾人就业政策，规定企事业单位和政府机关雇佣残疾人的比例应占雇佣总人数的1.5％～2％。国际劳工组织有关公约规定，残疾人享有就业训练、帮助就业、保持工作和获得保障的权利。三是有些国家通过财政补贴鼓励雇主雇佣困难群体就业。

　　在国外众多的劳动力专项补贴的建议中，多数主张对非熟练劳动力减征社会保障税，并按照企业吸收劳动力的数量给予补贴，如根据劳动力密集程度的增加，而相应降低其公司所得税等。还有一种主张是使投资免税期或其他对投资的税收鼓励措施随资本－劳动力比率的变动而相应增减，以促使劳动力与资本的比率相对提高。菲律宾曾规定，如企业的直接劳动力成本增加，达到出口收入的25％时，可自应税所得中增列一笔专项扣除。

　　二、促进就业的税收政策调整思路

　　作为经济杠杆的税收政策，在促进就业方面起到了举足轻重的作用。随着国民经济的快速发展，新情况、新问题、新矛盾的不断产生，对税收职能作用的发挥提出了新的要求，建立一套适合我国国情的就业税收优惠政策，已成为当务之急。本文认为，现行就业税收优惠政策的制定应充分体现新一轮税制改革的总体思路，按照市场经济发展的要求建立健全兼顾公平和效率的长效机制。具体建议如下：

　　（一）调整和完善现行税收政策，直接鼓励增加就业岗位

　　目前，政府应按照促进就业与实现经济增长的战略要求对现有的政策措施进行梳理，在此基础上，笔者认为直接鼓励增加就业岗位的税收优惠可从以下两方面考虑：

　　1.调整和完善现行税收优惠政策。

　　近期，就业税收优惠政策偏重于解决下岗失业人员的再就业问题，对于诸如大学生自主创业和其他新增劳动力中的自谋职业者、被征用土地的农民和农村富余劳动力的就业等问题的解决力度不足。笔者认为，制定政策应从市场经济条件下的宏观大局考虑，首先，对凡吸纳下岗失业人员的企业，不分所有制、行业和产业，都应给予相应的税收减免优惠。对现实中大量下岗失业人员的非全日制就业、临时性就业、季节性就业等灵活就业形式，也应给予税收减免优惠，以体现税收对各种就业形式的支持；其次，取消新办企业和现有企业在适用税收政策上的区别与比例限制，统一适用条件，最大限度创造再就业岗位，提高再就业比例。具体政策建议如下：

　　（1）扩大优惠政策的适用对象。凡从事创业的行为均给予税收优惠。目前，我国的富余劳动力主要集中于16周岁以上的初高中毕业生、大学毕业生、失地农民和农闲富余农民、城镇下岗或分流失业人员、退伍复员军人、"两劳"人员、"四残"人员等。对以上人员在从事个体经营或创办企业时，应给予一定期限的免税或减税的直接支持，使其积累一定的经济实力，提高他们的市场竞争力；对个体工商户的月销售额（或营业额）在起征点以下的，不仅免征增值税（或营业税），还应当免征个人所得税，这有利于提高下岗失业人员自主创业的资本积累能力，同时也便于税收征管。

　　（2）扩大优惠政策的适用范围，由新办企业扩大到所有吸纳下岗失业人员的企业，给予各类不同性质企业以同等待遇。随着第三产业的发展，各种投资主体、多种经济形式逐渐成长与壮大，非全日制、临时性、季节性、钟点工、弹性工作等各种就业形式迅速兴起，成为扩大就业的重要渠道。因而，国家应不分企业经济类型、不分行政区域、不分产业类别（除国家限制发展的产业外），一律给予安置或吸纳失业人员的企业以同等的税收优惠待遇。

　　（3）给予安置下岗失业人员就业的企业适当的税收优惠。为了鼓励更多的社会经济力量提供就业岗位，不断吸收下岗失业人员就业，税收要根据企业吸收下岗失业人员数额的多少给予企业一定期限和一定数量的免征和减征优惠，让这些企业得到的实惠大于和绝对大于因吸收非熟练的新工人造成的损失。

　　（4）对劳动密集型的企业和项目应给予税收优惠。为鼓励社会力量创办更多地劳动密集型企业和从事劳动密集型的生产经营项目，国家可根据企业所容纳的职工人数与年销售收入的比例，或者工资成本与生产成本、销售收入的比例确定其是否为劳动密集型企业或劳动密集型项目，并根据该比例所反映的劳动密集程度确定税收优惠的程度。

　　（5）对劳动工资低的企业应给予税收优惠。企业吸收弱智低能人员就业和到环境差的地区经营必然会出现低效率问题，而这些企业投资者要实现相对的高效益，也必然会用低工资成本来弥补。对低劳动工资企业实施税收优惠并非鼓励企业压低职工工资，而是鼓励企业多层次、多方位地吸收下岗失业人员就业。具体税收优惠政策，可以采取人均工资定额扣除办法，即凡是企业职工人均工资低于一定标准的，企业可按该标准从税前补充提取工资费用，而对进入成本的工资大于实发工资的部分，可作为企业留利，以此来增强企业的实力，提高企业吸收弱势群体就业和到边远地区经营的积极性。

　　2.加强就业税收优惠政策的管理。

　　在促进就业税收优惠政策的管理方面，本文认为可以引入公示制度和信息共享制度。对申请享受再就业税收优惠政策的纳税人实行公示制度，有助于利用社会力量对那些试图利用现行政策进行涉税违法活动的行为进行监督。针对目前多个政府职能部门参与就业管理工作的现状，如何实现各职能部门所掌握的信息共享，这对做好就业税收管理工作十分重要。本文认为应着重加强与工商、劳动保障等部门的联系和信息共享，确保政策的落实到位。首先，工商管理部门应严格个体工商户的认定，对经营规模较大的，达到企业标准的经营户，不能认定为个体工商户。其次，劳动保障部门应严格把关，不能在《再就业优惠证》发放环节上有漏洞。最后，税务机关对申请下岗再就业税收减免的纳税人应该严格审查，要加大税务机关协查的力度，同城不同辖区的税务机关对持有《再就业优惠证》的新开业户实行联查联控，防止跨区域重新办理税务登记，骗取税收优惠。对持有外地《再就业优惠证》的，要与外地税务机关取得联系，协查清楚。同时，将再就业税收政策落实情况作为执法责任制的重要内容，明确职责，严格监督考核，对故意或怠于不落实政策的要严肃追究责任。

　　（二）促进经济发展，增强增加就业岗位的能力

　　解决就业问题，最根本的还是要最大限度地增加就业岗位。通过税收促进经济增长，由经济增长促进就业是世界上多数国家在解决失业问题时所采取的一种重要手段。因此，笔者认为，现行税收政策的取向应侧重以下几个方面：

　　1.优先发展第三产业，增强劳动力的吸纳能力。

　　我国第三产业从业人员的比重（2003年为29.3％）大大低于发达国家（第三产业就业人员比重60％～75％）的水平，也明显低于发展中国家（30％～45％）的平均水平。这表明，伴随我国第三产业的发展，其吸纳劳动力的能力还有相当大的发展空间。由于第三产业中相当一部分行业（如社会服务业）的投资收益率太低，不具有投资诱惑力，而那些投资收益率较高的行业又是一些对劳动力素质要求较高的行业或垄断性的行业，如金融保险、信息咨询、教育文化、卫生保健等现代服务业，为鼓励投资收益率偏低的第三产业吸纳城镇下岗失业人员，给予税收上的扶持是十分必要的。建议：（1）通过对第三产业实行差别税率等税收优惠，使它们的利润率不致为负或接近平均利润率水平，以扶持其发展。差别税率的设计应以资金利润率和资金GDP产出率指标为参照，即如果某一竞争性行业资金利润率很低，甚至为负，但该行业资金的GDP产出率较高，即人工成本较高，或者说安排的就业较多，就应该通过税收政策对这个行业加以扶持，即对该行业实行较低的增值税税率，保证其资金利润率不致为负或不与平均利润率水平差距过大。而对于某些垄断利润较高的行业应课以较高税率，以促进公平竞争。（2）对服务业给予倾斜政策，鼓励和促进服务业的发展。各级政府在促进传统的服务业升级的同时，应提供较为宽松的经营环境，在税收发票的最低营业额、注册资本、资质要求等方面降低进入门槛，让从事社区服务的民间资本进入，特别是对微利服务项目应落实各种税收减免等优惠政策，以优化政策环境。如允许经过认定的社区服务社，在3年或5年内免缴营业税、所得税等地方税，并免缴除法定的养老、医疗和失业保险费（税）以外其他各类社会性缴费。（3）对从事就业介绍、劳动者岗位能力培训的中介机构给予税收减免和政府资金支持，给予对外劳务输出的中介给予税收补贴；促进和规范就业服务中介的行为，在不断提高劳动者素质和能力的同时，尽早结束农村劳动力转移、下岗失业人员再就业"散兵游勇"式的无序状态。

　　2.促进中小企业发展，形成新增就业能力。

　　我国中小企业在解决社会就业、维护社会稳定方面发挥的重要作用是显而易见的。据统计，目前我国中小企业已超过1000多万家，占全部注册企业总数的99％，安置了75％的职工就业，以中小企业为主的非公有制经济创造的税收收入占相当比重。就江苏而言，非公有制经济贡献的税收占全省税收总收入的比重2002年已达到69.63％，并呈逐年增长趋势。因而发展中小企业的税收政策不仅要定位于如何保护中小企业的生存，还应定位于如何支持符合国家产业政策的中小企业优先发展，只有中小企业的不断发展和壮大，才能提供稳定或更多的就业岗位。这就要求税收政策应采用多种形式，以适应中小企业主体多元化、经营形式及经营范围多样化和经营水平不同的特点。具体建议：（1）改革和完善增值税制。侧重于：适当提高增值税的起征点；降低小规模纳税人的征收率，根据有关比较，适宜将工业企业征收率定在4％，商业企业定位2％，以切实降低其税负；完善增值税一般纳税人管理办法，将建账健制的小规模纳税人纳入一般纳税人管理，允许增值税进行税额抵扣，以扩大其经营交往范畴；适当对中小企业的初始投资和技术投资实施消费型增值税，允许税前抵扣，鼓励创业投资者和中小企业技术进步。（2）完善所得税制。在统一内外资企业所得税的基础上，设置低税率以体现对中小企业的照顾；允许小企业投资者在企业所得税和个人所得税之间选择纳税。为防止大企业利用税收不完善进行"分拆"，应对企业的关联交易实行严格监控，防止骗享税收优惠政策的行为。（3）为了有效解决中小企业融资难题，可以考虑对金融机构向其提供的贷款免征营业税；对社会投资者取得中小企业发行的公司债券（或企业债券）利息所得适当降低所得税税率，以提高社会投资的积极性。（4）实行有利于中小企业的"国民待遇"等政策手段来发展以中小企业为主的非公有制经济，强化纳税服务意识，制定出一套符合中小企业特点的税收征管办法。当然，针对中小企业的税收优惠措施必须是必要的、适度的，同时应保持政策的稳定性和连续性。

　　3.发展农村经济，改革和完善农业税制，逐步消化转移农村剩余劳动力。

　　目前我国农村经济发展应抓好以下重点：一是要正确选择农业生产增长方式，即是走劳动节约型的资本集约之路，还是走土地节约型的技术集约之路，以解决我国农村人多地少的矛盾、农业机械化与农村劳动力走向的矛盾、农技推广与农民接受意识的矛盾等，扶持粗放农业进入集约化、规模化生产。二是要以土地稳定农民，着力培植"龙型"经济，抓好"龙头"企业，发展以主要农产品生产、加工为主的支柱项目，带动整个农村经济效益的提升，加快农村第二、三产业发展，促进农村产业链的形成和不断壮大，有效地实现部分农村剩余劳动力就地、就近转移，进一步吸引外出人员返乡创业。三是建立正确的利益引导机制、切实减轻农民负担，稳定和刺激农民发展农业经济的积极性。

　　农业税制改革的主要思路应包括两个方面：一是废除农业税和农业特产税，扩大增值税和消费税的覆盖范围，开征农业所得税，统一征收土地使用税。这一改革有助于改变农村经济增长方式，稳步推进农业产业化。同时，对农业用地征收土地使用税，可以保护稀缺的耕地资源，调节优劣土地的税负，促进土地使用者合理使用土地。二是利用税收优惠政策促进农村经济发展，进而不断吸纳农村剩余劳动力和有效安置农村季节性"闲置"人员，减轻农村人口向城市转移的压力。（1）凡地点设在农村，直接方便农村劳动力进工厂的加工企业，应实行税收优惠，引导社会资金投向农村；（2）凡是从事对当地农产品进行深加工与精加工的项目，应实行税收优惠，以刺激农产品的商品化和不断提高农产品的质量档次，以推动农业产业化的进程；（3）凡是为"三农"直接服务的项目，如农业技术服务、农业生产资料服务、农村劳务输出服务、农村劳动力素质和技能的培训服务等，都应给予税收优惠；（4）对直接从事种植业、养殖业、饲养业和农村副业的项目，应给予税收优惠。

　　4.改革出口退税政策，促进外向型经济发展。

　　在税收优惠政策的取向上，对在国际范围内的劳动力竞争要有充分的应对措施。如在出口退税政策方面，应该根据实际情况适度利用出口税率结构，调高部分企业出口退税率，支持国内劳动密集型企业出口产品的生产，从而改善国内劳动力市场的就业状况；为体现公平竞争，鼓励中小企业出口，在出口退税上，应不分企业类型，采用统一方法计算退税，对企业出口不分自产还是收购出口，全部实行出口退税；在出口退税管理方面，建议取消对中小企业和新发生业务的出口企业限制性规定，对不同规模的出口企业采取一视同仁的管理办法。鼓励外资的优惠政策应倾向于产品出口的外向型企业、技术先进的高新技术企业、市场补缺的互补型企业等，一旦外资企业产生了竞争中的市场就业的内耗，则税收上的超国民待遇应相应地减少直至取消。加入WTO的中国经济发展，已脱离了改革初期的窘迫局面，应当更多地用国民待遇原则和有利于本地企业发展的原则引进和发展外向型经济。

　　5.改革财税分配体制，促进城市化建设。

　　加快城市化建设进程有助于促进城市服务业和基础设施建设的发展，增加就业机会：一是城市化建设促进了社区服务业发展；二是城市化建设带动餐饮业的发展；三是城市美化带动城市及周边旅游业的发展；四是大城市辐射加快周边"卫星城"建设。在城市化进程中应该更加关注、更加重视发展工业和非农产业的问题，更加重视这些产业为广大农民提供更多的收入和就业问题，使这些行业所能提供的就业迅速增加。这样，部分农村劳动力向城镇转移才会成为可能，才能真正走上城市化道路。总之，调整社会结构、加快城市化进程是当前培育新的经济增长点，扩大内需，促进经济协调发展的重要环节。城市化建设需要一定的财力支持，所以在城市化建设过程中应按事权与财权相统一的原则，合理划分隶属于中央或地方的税种，或者将一部分收入稳定、收益较高的税种划归地方，或者提高增值税的分成比例等，发挥税收在以大城市为依托、建立卫星城市和新兴城市，特别是促进中小城镇的发展这一城市化进程中的积极作用。为确保新型财政分配体制下财力效用，应理顺财政部门与政府其他部门特别是国、地税部门的关系，减少机构设置不合理带来的职能交叉重复、互相扯皮等弊病，降低机构运行成本，在机构设置上保证城市化建设健康发展。