财政税收论文：房价、房产税、土地财政困境的研究综述与思考

 引言
　　从2010年4月初财政部将"完善房产税制度"列入其2010年工作要点以来，关于房产税的讨论可谓热热闹闹地被各界研究了一阵子，而房产税在全国范围内迟迟未与实施，其中原因何在？营改增后解决土地财政困境的出路在哪里？各方利益的博弈究竟会有何结果？对居民住宅征收房产税法理基础是否存在瑕疵？开证住宅房产税对于未来房地产市场有何影响？房产税能否平抑房价？房产税如何设计才能做到公平？不动产登记制度为什么不能实现？等等诸如此类的问题，结果我们需拭目以待。不过在这场讨论逐渐归于沉寂之际，我们有必要再来回顾一下这些研究，以厘清房产税改革、乃至整个中国税制改革的未来之路。
　　1 上海、重庆试点征收房产税的法理基础是否存在瑕疵
　　因为房产税是作为一种财产税而存在，从财政收入或者经济学角度对于征收财产税的合理性大致有以下几种解释：一是财政收入观。即出于维持地方公共服务和基础设施建设对于资金的需要，征收房产税可以为地方政府提供资金支持；二是经济政策观。认为在所得税占主导地位的现代社会，以财产税作为政策工具引导资源配置，实现经济运行目标；三是权益义务观。认为财产税是土地的所有者（或使用者）对由于政府提供公共产服务而获取利益的支付。四是产权观。既然所有权人从政府赋予的产权中获得了排他性收益，理应就此纳税。五是调节收入，实现社会公平观。这一观点与税制本身的社会功能一致。
　　可以从以上观点得出的结论是政府应该就房产征税，问题是上海、重庆试点征收房产税的法理基础是否存在瑕疵？
　　质疑者如董藩[1]（2010）的《国务院或地方政府开征房产税（物业税）均涉嫌违法》、李战军[2]（2011）的《房产税试点根本就是违法的》、罗劲[3]40（2011）的《我国征收房产税之合法性研究》、孙振华[4]10（2011）的《我国个人住房房产税立法问题研究》、杨勤法[5]21（2011）的《住宅房产税的合法性研究》等等文章对于沪渝试点房产税提出质疑。
　　归纳起来，其一采用授权立法方式开征房产税存在法理瑕疵。国务院的税收立法权已是基于授权，且仅保留在行政法规层面，房产税属于财产税的范畴，应当得到全国人大及其常委会的立法支持后才能开征，上海、重庆两市的房产税征收改革试点及其制定相关办法是有违《立法法》精神的。其二有违公平原则。上海只对增量房征收房产税，对存量房不征收房产税；重庆除了独栋商品住房外，其他房产只对增量房征收房产税，对存量房并不征收房产税。导致在新旧存量房方面房产多的免税，而房产少的纳税；还有就是本地户口与外地户口区别对待问题，有歧视人口嫌疑。其三沪渝试点的房产税不符合程序法定的要求，内容上也有违上位法。我国《税收征收管理法》己经将税收的开征、停征、免征、缓征权收归于全国人大及其常委会，而重庆和上海的《房产税暂行办法》对部分个人自住房产开征房产税，明显违反了上位法，因为《房产税暂行条例》规定个人非经营性房产免税，尽管《房产税暂行条例》是国务院在《税收征收管理法》出台前开征的，也不意味着国务院可以随时修改之，除非人大授权国务院。
　　肯定者如刘俊[6]135（2011）的《房产税的立法基础》、欧爱民[7]56-58（2012）的《上海、重庆试点开征房产税何以能够通过宪法之门》等等文章对于沪渝试点房产税的合法性进行了解析。
　　归纳其观点，其一试点开征房产税并不存在违宪的嫌疑。2001年修正的《税收征收管理法》第三条规定："税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行"。该法律进一步明确了国务院在得到全国人大及其常委会的授权时，可以通过行政法规开征新税。其二试点开征房产税符合平等原则。上海、重庆开征房产税的主要目的在于抑制房价过快增长，外地居民在上海、重庆购置房产大多是一种投资行为，在很大程度上推高了房价，因此对外地居民和本地居民实行差别待遇，反而是追求实质平等而不得已采取的一种手段。其三试点开征房产税全民整体税负没有增加。开征房产税在没有增加公民税负的前提下，还可能在一定程度降低公民购买房产的费用。另外，上海、重庆政府将缴纳的房产税，用于保障性住房建设等方面的支出，从而为保障弱势群体的住房条件创造条件。
　　以上正反双方的观点各有自己的依据，国务院授权立法不是问题，问题焦点是能否转移授权？由于我国国情的特殊性，各方面法制须待完善，这个问题仍然是有待商榷的。

2 现行房产税的对于房价的抑制作用是否有限
　　很多作者运用不同的实证模型对沪渝房产税的实施效果进行了验证。
　　认为房产税的实施使得房价显著下降或受抑制的如鞠方[8]（2013）等的《房产税对我国房价的调控效应研究》、王家庭[9]（2014）等的《房产税能够降低房价吗--基于DID方法对我国房产税试点的评估》、胡定核[10]（2014）等的《房地产税负对房价变动的影响研究--基于动态面板模型的实证分析》等等。
　　认为房产税对抑制房价不显著或有限的研究者如王洁[11]（2014）的《房产税改革能使房价下跌吗？》、姚涛[12]（2013）的《房产税能抑制房价泡沫吗--基于因子实验的检验》等等。
　　房产税用于提供教育、卫生、基础设施等公共服务，纳税人能够直接从税收支付中得到公共服务提升的好处，房产税实质是为使用公共服务付费，而不是税。在美国房产税征收后主要用于本学区公立学校和图书馆的运营以及本区治安和卫生服务等支出，其直接服务于本区纳税人的生活，公共服务产品的提供反过来会增加本地区房产的价值。这样的房产税使用方式反而与房价正相关。
　　以上研究结论大相径庭。问题的关键是房产税的征收管理机制不透明。我国房产税的使用是政府为保障房建设筹集资金，与美国的情况不同，客观上房产税的征收增加了房产的持有成本，因此短期看房产税促进房价合理回归的功能是一种客观存在，然而现行房产税在设计上的天然缺陷，它对房价的抑制作用是相对的，房价的涨跌受着多方面因素的影响，比如，地方当局的态度、投资渠道的宽窄、货币购买力的升降、市场透明度等。在我国目前收入不平等非常严重、土地资源稀缺、公众缺乏投资渠道的经济社会环境下，房产税抑制房价上涨的作用还很有限。
　　3 现行房产税设计是否存在不公平问题
　　现行房产税是以开证范围内的房屋（含地价）为对象，对经营性房产按照原值扣除一定比例的余值或租金计征。这种计税方法没有考虑不同情况下房产增值收益的纳税问题。夏商末（2011）认为房产的税基需要通过评估确定，不仅耗费大量人力物力和时间，而且因为房屋个性化强，不同地区、不同地段、不同楼层、不同装潢的价值均有所不同，不易确定，产生舞弊的可能性大等等；如果不是以评估价值为税基，而是以房屋交易额或面积为税基将产生严重不公平，因为同类房屋在不同时期、不同地段交易价格差异很大，特别是在房价上升迅速的情况下，早期购买的房屋税额低、晚期购买的房屋税额高，很不公平。因此，现代财政学的基本观点是：一般性的房产税不是一个在较低福利损失的条件下能够对收入分配不公起调节作用的优良税种[13]20。认为税基评估太复杂，中国人操作困难，但是我们已做了多年的十个地区的试点，无论是沿海发达地区、东北地区还是西部，都是要求对地面上所有的不动产确权之后，按照制造业房产、商业房产和消费性住宅三大模式做不动产的税基评估。三大类型都有已经形成的评估公式和技术上的一套评估方案，而且把它电子软件化了，调查人员、工作人员只要把不动产的具体数据一一填入，给一个指令，计算机在软件支持下自动生成评估结果[14]6。
　　4 税制改革是否需要理清重复征税问题
　　按照我国现行税法，涉及房地产流通环节的税种主要有：房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、印花税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、土地增值税、企业所得税和个人所得税。而针对我国房地产使用环节征收的税种仅有房产税、城市房地产税和城镇土地使用税。税收征收存在一些交叉重叠现象。比如房产流转环节，增值部分的同时要负担营业税和土地增值税。还有在法律形式上，房地产税与土地出让金是两种截然不同的制度，但是需要承认，现行的土地出让金具有一定程度的房地产税性质。仅以地租的性质来解释土地出让金显然勉强。应当把土地出让金解释为还包括隐形的房地产税[15]。
　　5 土地财政困境的根源是税收体制问题
　　贾康（2012）认为基层财政困难和土地财政特征明显等问题，并非分税制所导致。我国财政层级太多，分税分不清楚，在这种混沌状态里面，地方政府没有成型的地方税体系，除营业税外，没有其他大宗稳定的主体税源，没有阳光融资制度的配套，容易激发地方政府和开发商在拍卖中只把地价一个因素冲高的情况[14]2。实践中表现为，共享税几乎涉及了现行税制的主要税种，在规模上占据税收总规模的80%，致使地方税体系无法真正构造起来。