财政税收论文：碳税边境调整的困境与发展

 [摘要]气候变化是当今国际社会普遍关注的全球性问题，碳税一直被认为是有效应对气候变化的经济手段，然而单边征收碳税会导致"碳泄露"，并且损害国内竞争力。碳税边境调整制度被认为是目前解决竞争力丧失问题最有效的国际协调方法。但由于WTO规则与气候变化多边体制之间存在冲突，碳税边境调整在协调二氧化碳排放和贸易自由化方面存在种种困难。正因为如此，它才有更大的发展前景，值得我们进一步研究。毕竟碳税边境调整为各国提供了一个解决全球气候问题的可协商的机制，未来可能会被广泛应用于碳税的国际协调。 
　　[关键词]碳税；边境税收调整；碳泄露 
　　　　 
　　一、"碳泄露"和碳税政策的有效性 
　　 
　　气候变化是当今国际社会普遍关注的全球性环境问题，碳税一直被认为是有效应对气候变化问题的经济手段。碳税就是以减少二氧化碳排放为目的，对化石燃料(如煤炭、天然气、汽油和柴油等)按照其碳含量或碳排放量征收的一种税。碳税的实质就是为了维持全球气候稳定这一公共产品，而对排放以二氧化碳为主的温室气体的生产过程和消费征税，使其负外部成本内部化。目前碳税的实施局限在一国范围内，然而气候问题是一个全球性问题，其外部性是全球外部性，即一国气候变化所带来的负的外部性是由其它国家承担的。一个国家或地区开征了碳税，就可能造成世界上其他地区增加那些消耗矿物燃料的课税产品的生产，从而可能导致国内生产的进口替代，结果将是世界其他地区的排放量增加，这就是所谓的"碳泄露"现象。造成碳泄露的原因是未征收碳税国家的"搭便车"行为，这些国家都希望别国努力减少二氧化碳等温室气体的排放，而自己坐享其成。"碳泄露"不仅不能带来全球环境效益，反而会使单边征税国家在国际竞争中蒙受经济损失，因为开征碳税将提高企业的生产成本，如果该企业参与国际竞争，将不具备成本优势，竞争力下降，尤其是对于能源密集型产业，如钢铁、铝业、化学、玻璃和造纸业来说，其结果往往是本国企业失去部分甚至全部国际市场份额，该市场份额转而由未实施碳税或碳税税率较低的外国企业占有。同时，国内企业在一定时期内，对开征碳税的反应是减少产量供应或改变原材料结构，而那些能提供替代品或替代办法的国内企业的产品需求可能会增加，或者国内供需之间的差距将由国外供应填补。碳税对本国工业成本和竞争力的影响已经成为各国开征碳税的绊脚石，因此20世纪90年代以来，许多国家开征碳税的建议都未能在立法机构通过。 
　　 
　　二、削减碳税对竞争力影响的制度安排 
　　 
　　北欧国家是最早开征碳税的国家，为了抵消碳税的上述负面影响，保护本国企业的国际竞争力，它们在进行碳税制度设计时，通常采取两种措施：一是政府对能源密集型部门给予税收豁免，这种办法目前在北欧开征碳税国家中被普遍采纳。譬如，在丹麦、瑞典和挪威实施的碳税方案中，能源密集型部门获得高额补贴或者税收减免(导致实际税负与名义税负有巨大的差距)。然而，免税削弱了这些部门的减排动力，从而影响了碳税实现二氧化碳减排目标的有效性。因此，为了实现既定的减排目标，政府又必须对非豁免的部门制定更高的税率，这使得减排成本增加。Bohringer和Rutherford研究发现，与税收豁免相关的损失可能是巨大的，即使豁免的部门占经济总量和碳排放量的份额都很小的情况下也是如此。一个可替代的选择是对出口和能源密集型部门给予工资补贴，这样不仅可以提供更多的就业，而且付出的成本要比免税低。二是政府对能源密集型部门实行税收返还政策，即政府通过减少其它税收以及使用补贴支持环保的方式，将全部或部分的碳税收入返还给企业。譬如，丹麦将来自工业的碳税收入全部返还于工业，如将企业缴纳的碳税全部用于削减雇主的社会保障缴款和对节能投资项目进行补贴。税收返还方式让企业保留了减排的动力，无疑是优于免税方式的，但这种方式仍可能是效率低下的，并且仍然会发生企业竞争力丧失的情况。 
　　上述两种制度安排各有其利弊，且实施范围局限于一国内，然而气候问题是一个全球性问题，单靠一国的努力很难达到应有的效果，有时甚至是无效的。若成立一个超国界的世界性税收组织，对各国的碳税进行征管，或者各国实行统一的碳税制度，这需要以让渡或削弱主权为代价，让渡主权在相当长的时期内是不可能的，所以目前较可行的办法是对碳税进行双边或多边的国际协调，碳税的国际协调是建立在尊重各国主权以及承认国家差异性基础上的协调，是一种主权国家主动、自愿参与合作与调整的协调。 
　　 
　　目前在碳税的双边和多边国际协调中，一个既不会降低碳税的减排功效，又能维持国内产业国际竞争力的最有效的解决方案是进行边境税收调整(Border Tax Adjustment，BTA)。边境税收调整遵循目的地原则，包括对进口产品征收本国类似产品承担的相应税费，而对出口产品可以免除承担的相应税费。在实施了碳税的国家，其国内产品由于承担了较高的税负，削弱了其市场竞争力，该国当然希望对进口产品根据其碳含量征收碳税，同时对本国出口产品退还已经征收的碳税，以适当修正竞争扭曲。 
　　碳税边境调整为解决因为征收碳税而产生的竞争力丧失问题提供了一个有效的解决方案。这一制度的意义在于：使本国产品在出口时不因在国内已经缴纳了碳税而在国际竞争中处于劣势，也不会使进口产品因没有在出口国缴纳碳税而处于竞争优势，从而有效避免了国内外生产者的税负不公平，使碳税对国际竞争力的影响中性化。 
　　 
　　三、碳税边境调整在实施中面临的困境 
　　 
　　碳税边境调整的初衷是在实现二氧化碳减排目标的基础上，确保征收碳税不会损害国内生产的竞争力。然而，某些平衡国际贸易的规则并不完全适用于为防范气候变化而征收的碳税。由于目前各国经济发展水平差异悬殊，出于经济利益的考虑对气候变化认识各异，加之贸易不平衡所带来的环境影响，以及环境与贸易之间存在的冲突，使碳税边境调整在协调二氧化碳减排和贸易自由化发展方面存在种种困难。 
　　1　碳税是否适用边境税收调整。根据GATF的规定，在国民待遇的基础上，成员国是可以进行边境税收调整的，但是从GATT第2条、第3条和第6条的规定看，边境税收调整只适用于间接税。间接税是指直接或间接针对产品征收的税。直接针对产品征收的税比较容易确定，而间接针对产品征收的税则不是十分明确。1970年GATT"边境税收调整工作小组"报告认为，直接针对产品征收的税，如消费税、销售税、增值税等，可以实施边境税收调整；而并非向产品征收的税，如社会安全费以及向雇主或雇员征收的税、工资税等不能实施边境税收调整。 

　从环境保护角度出发，在实施边境税收调整时，进口国可能会按最终产品的碳含量征税，或者按该产品生产过程中投入物质的碳含量征税，抑或按生产过程中所消耗能源的碳含量来征税。比照WTO协定的相关规定，按最终产品的碳含量征税是直接针对产品征收的税，属于WTO允许实施边境税收调整的范围，但是其它两种方式是否合法则存在争议。 (1)按生产过程中投入物质的碳含量征税。不同产品在生产过程中投入物质在其最终产品中的表现各不相同，有的从最终产品中无法探寻其所使用的物质，有的则可以。实践中比较常见的是，进口国出于环境保护的目的会选择按最终产品所包含的某种物质的含量征税。这种税收只要符合WTO的非歧视要求，对进口产品提供的待遇不会比国内产品低，就不会引起争议。 
　　现在要讨论的问题是，如果进口国选择按进口产品在生产过程中投入物质的碳含量对其征收碳税是否为WTO所允许?根据GATT1994第2条第2款a项规定"对于全部或部分制造或生产进口产品的物品所征收的"表明，按产品在生产过程中投入的已转移到最终产品中的物质所征收的国内税，可以被视为是对产品间接征收的国内税，可以进行边境税收调整。如美国的超级基金法案(superfund)中，美国对进口某种在生产过程中产生污染的化学原料所生产的最终产品时要征收超级基金税。据此，按照进口产品在生产过程中投入物质的碳含量对进口产品征收碳税是GATT／WTO所允许的边境税收调整方式。 
　　(2)按生产过程中消耗能源的碳含量征税。这种征税方式有两种不同的意见。反对按生产过程中消耗能源的碳含量征税的专家认为，与在生产过程中投入的物质不同的是，在生产过程中消耗的能源一般来说不会成为最终产品的物理组成部分，因此，产品的生产过程中消耗的能源量是比较难以确定的。此外，按能源的碳含量征税将与绝大多数产品有关，如果允许对碳税进行边境税收调整的话，进口国将有自由对绝大多数进口产品征收边境调整税，这就很容易被贸易保护主义者所滥用。而支持这种边境税收调整方式的专家则认为，由于能源消耗排放的温室气体所引起的环境问题是全球性的，容易引发"搭便车"行为。面对这种全球性环境问题，如果其他国家没有采取针对能源消耗的类似税收手段，一国将不会愿意采取会损害其国内生产者竞争力的国内税收手段。在这种情况下，进行边境税收调整对避免这些问题而言是必需的。 
　　依据WTO规则，对在生产过程中消耗的能源进行边境税收调整的合法性是不明确的。根据GATT第2条第2款的规定，允许缔约方对进口产品和相同的国内产品的全部或部分投入物征税，而对在生产过程中已经消耗掉，但不构成最终产品物理成分的能源是否征税并未明确。然而，1994年的《补贴与反补贴措施协议》不仅允许缔约方对出口产品生产过程中的投入物所征的税进行边境税收调整，而且对出口产品在生产过程中使用的，并且已经合并到最终产品中的原材料、燃料，生产过程中使用的石油、催化剂等所征的税也可以进行边境税收调整。因此，WT0并不禁止进口国对进口产品按照其在生产过程中消耗的能源进行边境税收调整。但考虑到前述反对意见，为了防止进口国滥用这种税收调整，应该限制允许进行边境税收调整的产品的数量，比如只是允许针对那些在生产过程中消耗大量能源的能源密集型产品。当然对于能源消耗排放的二氧化碳量以及起征点的确定也会产生技术方面的问题，特别是对发展中国家而言。另外一个更易于实施的，也更能照顾到发展中国家特殊利益的方法是，国际社会制定一份允许按其在生产过程中消耗的能源进行边境税收调整的产品清单，可以根据诸如联合国《气候变化框架公约》等相关国际公约的要求来制定。 
　　2　碳税边境调整是否会引发变相的贸易壁垒。目前各国经济发展水平差异悬殊，且出于经济利益的考虑对气候问题有不同的认识。发达国家把气候问题作为新的贸易壁垒，以"边境税收调整"为名对发展中国家开征碳关税，以此来限制发展中国家的发展，保护其在国际贸易中的主导地位。如2009年6月底，《美国清洁能源安全法案》获得众议院通过，该法案实质就是从2020年起开始实施碳关税，对进口的排放密集型产品，如铝、钢铁、水泥和一些化工产品，征收特别的二氧化碳排放关税。 
　　碳关税与碳税边境调整本质并不相同，碳关税是对高耗能的产品进口征收的二氧化碳排放关税，它具有一定的非中性，一旦调节过度，就会超越环境保护的目的，扭曲自由贸易，破坏税收中性。而碳税边境调整是一种国内税，其目的是使各国的碳税税负水平趋于统一，它对企业竞争力的影响中性化，不会扭曲自由贸易。 
　　大多数发展中国家都认为，发达国家的碳关税政策违反了WT0的自由贸易原则和最惠国待遇原则，WTO条款明确规定，任一缔约国的政府措施，应对来自其他缔约国的输入货品给予与本国产品相同的待遇。而碳关税则是采取关税手段限制他国产品进入本国，是以环境保护为名，实施贸易保护。碳关税违反了发达国家和发展中国家在气候变化领域"共同但有区别的责任"的原则，损害了发展中国家的利益，扰乱了国际贸易秩序，可能引发新一轮国际贸易战。但是由于WTO中关于环境保护应用于贸易谈判的具体条款表述还十分模糊，如GATI"第20条规定，一国凡为"公共秩序"或重要合法政策目的而采取的措施，可背离GATT／WTO的基本规范，这为一些发达国家开征碳关税留下了根据。 
　　3　碳税边境调整的技术障碍。在碳税的边境调整过程中，有必要将能源产品(如煤、石油和天然气)和最终产品(如汽车、化工产品)区分开来。因为能源产品的碳含量比较容易确定，所以对能源产品进行边境税收调整相对比较简单。GATT／WTO规则允许对进口能源产品征收相同水平的税收，以及对出口能源产品实行间接税退税，只要对进口产品所征收的税负不高于国内相同产品，并且出口退税额不大于之前已经征收的税额，即只要在原则上不损害公平性就是允许的。然而，当进口或出口的产品不是能源产品而是最终产品时，边境税收调整就会变得复杂，因为最终产品的生产过程中包含了已税能源产品的投人，确定最终产品的碳含量的技术难度很大；而且各国的资源禀赋、生产方法和技术水平存在很大的差别，即使是生产相同产品，碳排放量也会存在差异，譬如，煤炭与汽油相比，燃烧的效率更低，碳排放量更高。对于一个能源结构中以煤炭为主的国家来说，每单位产出的碳排放量比能源结构以石油为主的国家要高。因此，如果进口国要依据产品生产过程中的碳排放量的大小(内涵碳含量)来征收边境税，对于那些资源禀赋以煤炭为主的国家(比如中国)显然是不公平的。此外，由于最终产品的加工和生产方法不同，其碳含量也会不同，进口国根据最终产品的内涵碳含量进行征税理论上可行，但是实践上是行不通的。原因在于：其一，进口国要依据产品的内涵碳含量来计算征收边境税是一个技术难题，需要出口国与进口国合作，出口商要向进口国提供该产品生产加工的详细资料。但是这种合作的可能性很小，因为这涉及到企业秘密，再则由于生产的不断全球化，制造商要给出详细而准确的生产加工方法也是件非常困难的事。因此，进口国在无法获得该产品的内涵碳含量的情况下，只能依据本国相同或相似产品的内涵碳含量对进口产品征税。其二，如果进口国对来自不同国家的相同产品征收了差别税收，则违背了WTO的非歧视原则。W3"O非歧视原则要求进口国对所有国家的进口产品都要征收相同水平的税收。此外，WTO规则也不允许因为产品加工和生产方法(Process and Production Methods，PPMs)的不同而采用贸易措施，因为这种做法剥夺了发展中国家的国际贸易比较优势。所以，进口国只能根据本国生产相同产品的内涵碳含量对那些进口产品征收不高于本国产品的碳税，因此碳税边境调整对那些拥有低碳能源及采用新型减排技术的国家而言，增加了成本，降低了竞争力。
　　 
　　四、结论 
　　 
　　碳税边境调整实施中面临着种种困难。正因为如此，它才有更大的发展前景，值得我们进一步研究。毕竟碳税边境调整为各国提供了一个解决全球气候问题的可协商的机制，未来可能会被广泛应用于碳税的国际协调。 
　　针对碳税边境调整中面临的种种困境，笔者建议：一是加强碳税边境调整和其它二氧化碳减排政策的协调配合。在减排问题上，还有其它一些政策措施，如许可证贸易、取消化石燃料的补贴、强化能源效率标准、增加替代能源技术的研究和开发等。碳税应该与这些政策手段相互配合，相互协调，形成合力，发挥减排作用。另外，发展中国家碳减排水平较低，需要发达国家提供技术援助和资金支持。二是进一步在WTO框架下完善碳税边境调整制度，协调WTO规则与气候变化多边体制之间的冲突。这两大机制之间的冲突只能通过修订它们各自的规则来解决，尽可能使碳税边境调整合法化。三是防止碳税边境调整成为发达国家针对发展中国家实施贸易保护主义的工具。发展中国家要积极参与各项气候公约和国际多边贸易协定中有关环境条款的讨论和谈判，力争成为规则
中国论文联盟 Www.LMlm.Com的参与者、制定者，制定有利于多赢的新规则。四是解决准确测量生产过程中碳排放量这个技术难题，使碳税边境调整的实施更具有科学性。笔者相信，随着国际社会对碳税国际协调重要性的认识程度的加深，碳税国际协调的内容和形式不断创新，解决国际竞争力的困境，并最终实现全球减排目标是指日可待的。