财政税收论文：浅析应对当前经济形势,理顺出口退税政策

 　[摘要]在当前出现全球性金融和经济危机，国内经济大幅度下滑的背景下，改革和完善出口退税机制是完全必要的。鉴于当前我国出口退税率、出口退税财政负担机制和出口退税预算等方面存在的问题，实行出口退税零税率、由中央财政全额负担出口退税支出、改革出口退税预算制度等措施，既是新时期理顺政府间责权利关系、提高政府效能的基本要求，又是当前有效应对国际金融危机、促进外贸出口持续健康发展的有效举措。 
　　[关键词]出口退税政策；出口退税率；出口退税财政负担机制；出口退税预算 
　　　　 
　　当前国内外经济形势仍十分严峻。从国际情况看，美国次贷危机引发的全球金融危机愈演愈烈，迅速蔓延到实体经济，并引发世界性经济衰退，经济大幅度下滑，国际贸易环境继续恶化，贸易保护主义有所抬头。总的来看，这场百年一遇的全球性金融和经济危机至今尚未探底，并在进一步加深。从国内情况看，2008年以来我国经济呈逐季下滑趋势，近期虽在逐步走向复苏，但经济增长基础尚未稳固恢复；进出口在2009年一季度更是大幅度下滑，尽管3月份后降幅在逐月收窄，但出口恢复仍很缓慢，整体上内外需都处于严重不足的局面，形势不容乐观。面对国内外严峻的经济形势，应正确处理扩大内需与稳定外需的关系，既要把扩大内需作为保增长的根本途径，积极扩大投资和消费需求，又要积极促进出口，实现内需为主和积极利用外需的共同拉动作用。从稳定外需来看，理顺出口退税政策则具有重要意义。 
　　 
　　一、出口退税原则上应实行零税率 
　　 
　　我国增值税条例规定："纳税人出口货物，税率为零，国务院另有规定的除外。"这就是说，出口货物原则上应实行零税率，即"征多少，退多少，彻底退税"，只是在特殊情况下可将出口退税率作为调控出口的手段。然而我国的实际情况则是"特例"成了常态，零税率则是例外，政府根据经济形势的变化和政策的需要，频繁地调整出口退税率。从2007年年底到2008年上半年，伴随经济过热和出口摩擦增大，数次降低甚或取消某些出口货物的退税率。然后，从2008年8月1日起到目前，伴随着世界金融危机和我国经济的不断下滑及出口大幅度下降，又连续7次调高出口退税率，使得出口退税成为重要的扩张性财政政策工具。这种把出口退税率当作调控手段频繁使用的操作手法，既不符合消费地课税原则和商品税国际税收协调的要求，又违背国际惯例，显然是不恰当的。 
　　 
　　(一)出口退税实行零税率体现了消费地课税原则和商品税国际税收协调的要求 
　　从税收管辖权来说，一国的商品课税制度可以采用生产地原则或消费地原则中的一种，也可以同时采用这两种课税原则。但从国际贸易的角度看，如果不对各国的商品课税原则加以协调，就会出现对同一国际贸易商品的重复征税问题。由于各国的国内商品课税制度一般都实行多种税率，国与国之间的税率结构也不相同，因此，在世界范围内推行消费地课税原则是比较有利的。各国统一采用消费地课税原则，实行进口征税，出口退税，避免重复征税，比较有利于资源的合理流动，有利于各国充分发挥其比较优势，有利于公平竞争，减少税收对国际贸易的干扰和扭曲。因此，出口退税政策应当相对稳定，不宜频繁调整；而对于国家需要实现的鼓励、限制等宏观调控意图，应主要通过运用关税、汇率等其他工具进行操作。 
　　 
　　(二)出口退税实行零税率符合世界贸易组织的规定 
　　世界贸易组织《补贴与反补贴协定》附件2规定："间接税退还方案可允许免除、减免或递延对生产出口产品过程中消耗的投入物(扣除正常损耗)征收的前阶段累积间接税。"通常来说，出口退税制度原则上规定征多少退多少、不征不退，这符合世界贸易组织的自由贸易规则。若多征少退，则会削弱出口产品的国际市场竞争力；若少征多退，则会违背WTO反补贴条款，容易引发贸易纠纷。我国频繁调整出口退税率很容易引起人们的质疑。 
　　 
　　(三)出口退税受益面广 
　　由于增值税属于间接税，对于出口产品来说，从原材料采购到产品最终被消费，可能要经过很多个环节，每一个环节都有可能产生增值，并且这些增值过程一般分散在各个地区，但出口时却可能位于与增值产生地区完全不同的其他地区。具体到出口退税来说，若由出口地再追溯到前期各个环节来分别承担出口退税，则显得不尽合理，操作性不强。因此，从总体上看，出口退税的受益范围是全国，因而具有公共产品的特征，考虑到进口环节增值税、消费税全额计人中央收入，出口环节的出口退税理应全部由中央财政负担。 
　二、出口退税应全部由中央财政负担 
　　 
　　有些学者认为，一个好的出口退税机制应该是足额的、及时的、稳定的、由谁收就由谁退，若能够做到上述四个方面，则是一个比较完美的出口退税机制。我国现行出口退税财政负担机制2003年以前由中央财政全额负担，从2004年1月1日开始，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额由中央和地方财政按照75:25的比例共同负担，2005年负担比例改为92.5:7.5。从实施情况来看，实行中央与地方财政共同负担机制存在诸多问题，解决这一问题的根本出路是：出口退税应全部由中央财政负担。 
　　 
　　(一)现行出口退税财政负担机制存在的问题 
　　1、征税地与退税地不一致的矛盾犹存。从2008年我国外贸进出口地区分布来看，东西部差距较大，分布不均衡。据海关统计，广东、江苏、上海和北京进出口合计约占当年全国进出口总值的65.2％；相比之下，宁夏、新疆、青海、甘肃等西部省区所占份额较低。从统计数据来看，外贸出口主要集中在东部沿海省市，而中西部地区出口规模较小；从出口退税归属地来看，由于出口退税地方财政负担部分最终应由完成出口并办理出口退税申报的地区支付，因此，东部沿海省市负担了每年出口退税总额中地方财政应承担的绝大部分。在异地采购出口模式下，因出口产品的生产环节与出口退税所在地不一致，其在生产、流通环节缴纳的增值税使征税所在地政府得到了出口产品已纳增值税25％的收入及在生产环节已纳消费税100％的收入，却不必承担出口退税支出的部分，由此导致增值税纳税地和退税地之间的权利与义务不对等，不利于区域经济的协调发展。地方财政负担出口退税分担比例由25％调低到7.5％之后，这一矛盾有所缓和，但问题仍然存在。 

　2、地区间出口退税负担不均衡。与上一问题相联系，在现行财政分担机制下必然产生地区间出口退税负担不均衡的问题。有关统计数据显示，2008年全国共办理出口退税5865.90亿元，需要地方财政负担305.77元。从我国分地区出口退税负担情况来看，各省市负担情况极不均衡(见表1)。其中，广东、江苏、浙江、上海、山东、北京等6省市共办理出口退税4554.26亿元，约占当年办理出口退税总金额的77.64％，省及以下地方财政负担248.29亿元；相比之下，宁夏、新疆、青海、甘肃、贵州等西部5省区仅办 　2、地区间出口退税负担不均衡。与上一问题相联系，在现行财政分担机制下必然产生地区间出口退税负担不均衡的问题。有关统计数据显示，2008年全国共办理出口退税5865.90亿元，需要地方财政负担305.77元。从我国分地区出口退税负担情况来看，各省市负担情况极不均衡(见表1)。其中，广东、江苏、浙江、上海、山东、北京等6省市共办理出口退税4554.26亿元，约占当年办理出口退税总金额的77.64％，省及以下地方财政负担248.29亿元；相比之下，宁夏、新疆、青海、甘肃、贵州等西部5省区仅办 理出口退税37.81亿元，省及以下地方财政负担1.43亿元。因此，对于2008年地方政府要分担的305.77亿元左右的超基数退税额来说，出口退税负担在地区间分布极不均衡，东部外向型经济发达地区承担较多，中、西部较少，具体到市、县(区)一级，基本情况类似。 
　　3、中央与地方博弈不止。从2005年1月1日开始，国务院在坚持中央与地方共同负担出口退税的前提下，保持原批准核定的各地出口退税基数不变，降低地方负担比例，从应负担超基数部分的25％降至7.5％。在这一决定中，单从负担比例上看，地方财政承担部分大幅下降，对于缓解地方政府的财政压力很有好处，但由于2003年核定的出口退税基数不变，而出口退税额逐年快速增长，地方财政出口退税负担额也水涨船高，并且由于地区之间的差别较大，导致中央与地方的博弈不止。在负担比率下调后，有些地方仍感到不满意，且"各唱各的调"：出口大省和出口口岸地对地方分担出口退税最不满意，要求中央完全负担(如浙江、江苏明确表示，如果出口退税由中央完全负担，宁愿放弃增值税25％的地方分成收入)；出口规模较小的地方，由于分担出口退税压力相对较轻，且多为出口商品的采购地，享受到了出口地的"隐性转移支付"，对地方分担出口退税的意见相对较小，但属于"吃饭财政"的地方例外；地方财力相对充裕、出口占比较低的地方，表现则相对平和；但对于那些贫穷地方的地方政府来说，即便是7.5％这样低的负担比例他们也很难承受。自2008年全球金融危机爆发以来，全国财政收入形势很不乐观。对于地方政府来说，当前扩内需、促增长、保民生等需要地方财政投入较大，调整经济结构、转变经济增长模式需要地方财政资金配套，并且地方将会承担更多的诸如教育、医疗、治安等社会保障职能，当前很多地方政府已经相继提高了对于教育、医疗的财政投入水平。在当前这种财政收入不增反降的不利形势下，地方政府财政支出捉襟见肘，因此，有的地方又在出口退税资金方面打起了算盘，不鼓励企业收购外地货源出口，对地方财政承担出口退税部分要求外贸企业在年底交回财政，搞起了上有政策、下有对策。 
　　 
　　(二)中央财政负担全部出口退税的可行性分析 
　　1、中央财政负担全部出口退税是一项国际惯例。按照国际经验，实行增值税的国家，除中国、德国等少数国家外，出口退税全额由中央财政负担。在我国，虽然增值税是中央地方共享税，中央与地方在增值税税收收入中按照75:25的比例分成，但从2005年1月1日开始，出口退税改由中央统一退库，地方财政负担部分先由中央财政全额垫付，再在年度终了由中央财政与地方财政进行清算。退库方式的改变，标志着我国出口退税负担机制已向国际惯例迈出了重要一步。 
　　2、中央财政事实上已几乎承担了全部出口退税。2003年以来，为了扭转外贸出口大幅增长而欠退税规模持续攀升的不利状况，国务院决定对出口退税负担机制进行改革，从2004年起，以2003年出口退税实退数额为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方财政按照75:25(后改为92.5:7.5)的比例承担。但从统计数据上来看，长期以来，中央财政几乎承担了全部出口退税(见表2)。2005年以来，地方财政中用于出口退税支出的部分仅占全部出口退税支出的5％左右，而这部分退税额的绝大部分又是由东部地区承担的。在这种负担机制下，一方面中央财政事实上几乎承担了全部出口退税，但另一方面，由于地区间出口退税负担的不均衡，并且由于2003年核定基数不变、出口退税额逐年增大，使得地方财政的负担随之加重，造成了地方与中央在出口退税负担方面博弈不止，矛盾重生。 
　　3、进口环节两税收入完全可以抵付出口退税支出。进口征税、出口退税是处理进出口贸易间接税问题的国际惯例，因此，取得进口环节增值税收入的主体应相应承担出口环节的增值税退还义务。但长期以来，我国进口环节征收的增值税、消费税全额纳入中央财政收入，报关进口地政府未能从中分得收益；相反，对于出口货物应当退付的增值税，从2004年起退税地政府却要按既定比例承担一部分，这种权利与义务之间的不对等，显然是不合理的。从统计数据来看，1997年以来，进口环节征收的两税之和远远大于出口退税总额，若将进口环节征收的两税收入用于保障出口退税，则完全能够满足出口退税及时办理的需要，不致于出现出口欠退税的现象(见表2)，也符合处理进出口贸易间接税问题的国际惯例。 
　　笔者认为，在当前金融危机蔓延到实体经济、外贸出口大幅下滑、人民币升值压力不减、国民经济增长不确定性因素增多等多重不利因素的影响下，应取消按比例分担出口退税的办法，由中央财政负担全部出口退税。从上面的分析可以看出，中央财政负担全部出口退税是实行增值税国家的一项国际惯例，有着较强的可行性。从我国实际情况来看，中央财政事实上几乎负担了全部出口退税，并且在进口环节两税收入的强力支撑下，中央财政负担出口退税有着稳定的资金来源。随着出口退税分担机制由中央财政与地方财政按比例承担向中央财政全部承担的改变，征税地与退税地不一致的矛盾将不复存在，地区间出口退税负担不均衡的问题将会迎刃而解，可以很好地解决中央与地方在出口退税方面的博弈问题，从而有利于市场主体根据供需法则做出自己的合理选择，有利于当前促进出口、稳定经济形势的发展目标的实现。 
　　 
　　三、改革出口退税预算制度 
　　 
　　出口退税预算既是国家财政预算的重要组成部分，用以反映年度财政用于出口退税的数额，又是出口退税资金来源的保障，使得及时、足额办理出口退税成为可能。因此，如何确立并完善出口退税预算及其形式，事关出口退税制度的顺利运行。 
　　 
　　(一)出口退税预算制度的国际比较 
　　意大利、希腊、土耳其等国家在年度预算安排中，对"免抵"税额不列入出口退税预算，即免抵税额不占用出口退税指标，但免税额和退税额有指标控制，并列人年度财政预算支出栏目；在实际执行中，若出口退税预算不能满足出口退税的需要，可以申请追加，确保足额退税。印度每年在财政预算中都要对出口退税列出预算指标，计人当年财政预算的支出栏；但当出口退税指标不能满足出口退税办理需要时，按照该国法律规定，可以在年底修改预算，追加出口退税指标。 
　　 
　　(二)我国出口退税预算存在的问题 
　　1、出口退税指标方面。长期以来，我国控制出口退税规模在很大程度上依赖严格的退税指标管理，而指标主要是依据每年的财政状况而定，不是根据当年出口的实际出口退税需要确定的，以至于在2003年底累计形成了3000多亿元的出口退税欠账。2005年彻底解决出口退税欠账后，在出口退税领域仍延续了传统计划经济体制下的"指标经济"，在核定指标范围内逐级分配下达，而不是根据实际实现的出口退税额据实退付，造成了指标计划与应退税额之间存在一定的差额。另外，免抵税额调库可以增加地方财政收入的制度设计，使得地方政府偏好于出口企业形成免抵税额，会影响到税务机关依法治税工作的开展，并可能使其成为调节税收收入进度的"蓄水池"。 
　　2、出口退税预算形式方面。在我国，出口退税的资金来自于财政部根据年初商务部对出口额的预计而计算的预算指标拨款，并列入预算。从出口退税运行实质来看，出口退税管理是与税收征收管理行为完全相反的行政管理行为，是国家财政性资金从国库向出口企业的流动，理应作为财政预算的支出项目。事实上，从每年的出口退税预算执行情况来看，均将其列入中央财政收入预算表中，作为税收收入的减项处理；在日常办理出口退税时，国库部门也是根据实际办理退库情况，编制"××级预算收入日报表"，以负数反映出口退税金额。这种处理存在两方面的问题，一方面是出口退税作为预算收入的减项，虚减了当年实际税收收入总量，未能全面体现当年实际征收入库税收收入的真实数额；另一方面容易让人产生误解，将其混同为类似税收抵免等性质的税式支出，从而未能全面地反映当年中央财政用于出口退税预算支出的真实面貌。 
　　因此，借鉴国际经验，应取消出口退税指标的计划管理，由税务机关据实为出口企业办理退税，年终出口退税预算不足时，予以申请追加；取消免抵调库政策，对由于出口退税管理办法改变使得地方政府减少的收入，可以通过转移支付方式解决。调整出口退税预算办法，改变以往将出口退税支出列入中央财政收入预算表的做法，不再作为当年税收收入的减项，而将其列入中央财政支出预算表中，还原出口退税财政负担的真实面貌。