财政税收论文：浅析涉税犯罪案件侦查中的税警协作

 [摘要]税务机关与公安机关在处理涉税犯罪案件时，受立法、机构设置、职责权限和执法理念等方面的影响，协作配合存在着一些问题。通过调整机构设置、完善法律法规、规范工作程序、明确职责义务、搭建信息平台等措施，可以提高税警协作的质量。 
　　[关键词]涉税犯罪；侦查；税警协作 
　　　 
　　涉税犯罪是经济领域内一种常见的犯罪类型，近年来呈高发态势，发案数量持续上升，涉案金额越来越大，给国家造成的损失日益严重。据公安部近期统计数据显示，2007年全国公安经侦部门共立案侦查各类涉税犯罪案件7802起，抓获犯罪嫌疑人6993名，挽回税款损失360亿元。在打击各类涉税犯罪的斗争中，各级公安机关与税务机关各司其职、协同作战，为维护税收征管和社会经济安全秩序做出了突出贡献。然而，受立法、机构设置、职责权限和执法理念等主客观因素的影响，公安机关与税务机关在侦办涉税案件过程中，协作配合存在着一些问题，制约了两机关打击涉税犯罪的效能。 
　　 
　　一、涉税犯罪案件侦查中税警协作的现行机制 
　　 
　　1、从制度层面看，涉税犯罪案件侦查的税警协作始于1997年。1996年修正的《刑事诉讼法》对刑事案件的管辖分工进行了修改，原由人民检察院负责立案侦查的涉税犯罪从其管辖范围剥离出去。之后，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》(1998年1月19日)对涉税案件的管辖做了进一步明确，规定"对于涉税等案件由公安机关管辖，公安机关应当立案侦查，人民检察院不再受理。" 
　　2001年5月施行的《中华人民共和国税收征收管理法》(新征管法)第七十七条明确规定："纳税人、扣缴义务人有本法第六十三条、第六十五条、第六十六条、第六十七条、第七十一条规定的行为涉嫌犯罪的，税务机关应当依法移交司法机关追究刑事责任。税务人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，依法追究刑事责任。" 
　　上述法律法规的出台对涉税犯罪的侦查主体、权限进行了规定，即公安机关负责对涉税犯罪立案侦查，追究相关人员的刑事责任。 
　　2、从实际工作层面看，涉税犯罪案件的侦查需要税务机关和公安机关在各自的执法权限内履行职责，密切合作，方能完成这一诉讼过程。涉税犯罪案件的案源大部分来自税务机关的税务稽查。当税务机关发现有行为违反《中华人民共和国税收征收管理法》(新征管法)并涉嫌犯罪时，需要及时将行政案件移交公安机关的经侦部门进行司法立案侦查，通过司法程序追究行为人的刑事责任。案件移交的程序、材料、时限、责任等具体要求由《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号)做了明确规定。但实践中，由于各地方政府根据本地区实际情况出台了一些相应的地方性法规，所以各地区在具体操作上不尽相同。 
　　涉税犯罪案件的其他案源来自举报、外地转来的协查案件等途径。公安机关的经侦部门在获取犯罪线索或受理案件后，需要税务机关进行查账、出具税务稽查报告等方面的协助，在此基础上，方能完成侦查终结。 
　　 
　　二、当前涉税犯罪案件侦查中税警协作存在的主要问题 
　　 
　　1、在立法方面，关于涉税犯罪案件侦查的法律、法规相对滞后，犯罪构成的量化标准不够明确，税务机关在执法中对罪与非罪的认定较为困难，不可避免地出现涉税犯罪实际发生多、追究查处少，行政处理多、刑事处罚少的现象。特别是针对税警协作这一环节，立法缺少明确的规范。公安机关对税务机关移送的案件无论最终移送起诉还是予以撤销，较少给予反馈，这在一定程度上降低了税务机关执法人员的效能感和积极性。而公安机关在需要税务机关予以查账、出具税务稽查报告等方面的协助时，法律、法规也没有明确税务机关的义务，使公安机关无法得到税务机关的全力支持。 
　　2、在机构设置方面，税务机关与公安机关各自独立、不相隶属，在打击涉税犯罪方面缺少权威部门统一协调领导。加之两机关工作方法、措施手段、法律政策依据等异多同少，故容易出现沟通不足、合力不够的情况。虽然各地区根据工作需要普遍建立了税务机关与公安机关联席会议制度，但由于召开会议涉及多个部门之间的时间、人员与利益上的协调，因而在实践中常常是"众口难调"，对协作起到的促进效果并不大。 
　　3、在职责权限方面，权责尚不明确。从实际情况看，我国税务机关与公安机关的协作机制仍处于情感型、功利型或道德型协作，还未上升到制度型、法律型协作。因此，实践中常常出现基于感情或利益来决定是否协作配合的现象，缺少法律、法规对此的明确制约。如在案件的管辖和涉案款的处理上，对于可以交罚款和补缴税款的案件，税务机关往往积极管辖而不移交公安机关，公安机关想管辖却无从下手；对于没有经济效益的案件则往往相互扯皮。另外，公安机关与税务机关对存款等都有查询、冻结的权利，在公安机关追缴涉案款和税务机关追缴税款的过程中也时有冲突，出现利益纠纷。 
　　4、在执法理念方面，受各自法律政策的影响，税务机关与公安机关在处理涉税犯罪的态度、立场上存在差异。税务机关多以维护、促进社会主义经济发展为执法原则，在可能的情况下，工作中尽量以促进地方经济发展大局为重；而公安机关则是以维护社会主义市场经济秩序为执法原则，最大限度地打击、预防犯罪。由于两种不同执法理念的存在，在对待、处理涉税犯罪行为时，不可避免地出现思想不统一、意见分歧的现象。 
　　5、在监督制约方面，由于立法和机构问题，对税务机关和公安机关处理涉税犯罪的行为监督制约尚不到位。涉税犯罪案件的案源大部分来自税务机关的税务稽查，公安机关对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督缺乏信息来源，应当移送的案件线索是否移交无从得知，因而无法实现真正监督。虽然《税收征收管理法》规定"涉嫌犯罪的，税务机关应当依法移交司法机关追究刑事责任。税务人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，依法追究刑事责任"，但实际却无具体的操作细则，更无相应的罚责配套措施。当税务机关将涉税犯罪案件移交公安机关后，公安机关进行何种处理也缺少相应机构进行监督。此外，由于监督制约的不完善，税务机关和公安机关的个别害群之马与涉嫌涉税犯罪的企业或个人有着利益关系，或自身不廉洁，因而存在以权谋私、徇私舞弊情况，使涉税犯罪行为得不到及时、有效打击。 
　　 
　　三、对提高涉税犯罪案件侦查中税警协作质量的建议 
　　 
　　1、调整机构设置，是解决税警协作问题的根本途径。近年来，国内关于建立专门的税务警察机构的呼声很高，但从目前的可行性与现实性来说，暂时尚不具备条件。但可以效仿我国海关部门在内部设立专门侦查走私犯罪的缉私警察机构的做法，在税务机关的内部相应设立专门侦查涉税犯罪的警察机构，行使侦查、拘留、执行逮捕及预审等职能，从而彻底解决协作带来的问题，并能极大地提高对涉税犯罪案件的侦破效率和打击力度。 
　　另一种方法是在税务机关的内部，建立由税稽部门工作人员和公安机关的经侦部门工作人员共同组成的涉税犯罪侦查联合办公室，专门负责搜集、受理来自税务机关或公安机关的涉税犯罪案源，并相应开展侦查工作。 
　　2、完善法律法规，是解决税警协作问题的根本保证。税警协作问题的存在，很大程度上与我国司法制度建设的滞后密切相关。我国应加快税收立法的步伐，尽快制定并颁布《中华人民共和国税收基本法》，用以协调指导相关法律法规、各相关部门及工作程序等方面的关系。例如，根据现行的《税收征收管理法》，涉税犯罪案件的处理程序一般是行政处罚在前，刑事处罚在后，实践中常常出现侦查时机被错过或多重处罚的情况。因此，可以通过法律法规的修改，将其调整为刑罚处罚优先，不重复处罚；对侦查之后，不构成犯罪的，再予以行政处罚。 

　3、规范工作程序，明确各自应履行的职责和义务。职责明确，才能保持协作畅通。事实证明，工作程序的不规范、职责和义务的不明晰是导致税警协作不密切，出现推诿扯皮的重要原因。在法律法规的建设中，应着重解决这个问题。如应建立涉税案件反馈、备案、行政复议和责任倒查追究等制度。不论是来自税务机关的案源还是来自公安机关的案源，只要立案侦查都应进行备案，且公安机关要及时把案件审查处理结果反馈给税务机关；如税务机关对公安机关的处理有异议，可以要求复议，甚至提请检察机关介入；只要法律手续完备，不论哪一方提出协助请求，另一方都应积极履行协助义务。因不履行义务而产生后果的，由相应具体的罚责措施予以惩处。 
　　4、加强沟通联系，搭建信息平台，提高协作效率。税务机关与公安机关应加强部门间的沟通交流，定期或不定期召开业务交流会，增进部门间的了解，熟悉对方的业务或工作程序，统一办案思想，加强彼此间的理解与信任。 
　　两机关应着力搭建信息平台，充分利用与整合税务机关的金税工程和公安机关的经侦信息平台。通过计算机网络建立信息交换渠道，实现相互之间的信息资源共享，便捷涉税案件的移送等环节，增强案件处理的透明度，从而提高办案质量和效率。