财政税收论文：浅析香港财政运行及其对内地财政的启示

 　　香港，总面积仅为1070平方公里，却人口密度世界第一，是世界第三大金融中心，第十一大贸易经济体系，第六大外汇市场，第十五大银行中心以及国际航运中心。众多辉煌成就与其自由的经济体系，完善的社会制度密不可分，其中公共财政管理的作用不可小视。
　　一、香港财政管理的特点
　　1.以量入为出为原则，力求收支平衡
　　香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应，以及维持简单明确的低税制。香港奉行上述理财理念，在财政管理上力求达到几个目的：维持充裕的财政储备；确保公共部门不会多占社会资源；确保政府有能力随着经济的增长，不断投资于基建和改善公共服务；确保海内外投资者的信心并进行长期投资。最近十年，香港政府的财政收入在1700亿港元至2900亿港元之间波动，2006年~2007年度的收入为2294亿港元，当年盈余达到586亿港元。
　　2.独特的财政储备制度
　　香港政府的财政储备是政府的财政盈余减去赤字之后的累积结余。香港财政储备制度在其财政管理中发挥着"蓄水池"作用。当某一财政年度财政预算有盈余时，盈余将会拨作财政储备；当财政预算出现赤字时，政府便会动用财政储备填补该年度的收支差额。香港财政储备在2008年3月达到3947亿港元，相当于19个月的政府开支或本地生产总值的25.7%，这些巨额的财政储备存入外汇基金(由独立机构-香港金管局运作)，由此得到的投资回报，则是政府的一个收入来源。充足的财政储备有助于舒缓外围因素引起的经济下滑或不景气所造成的影响，并可改善外汇基金在有需要时维持金融体制稳定的能力，对香港的经济稳定、繁荣极为重要。
　　3.量化的部门预算和严格的用款制度
　　香港的财政年度是四月到次年的三月，五月到十月进行资源分配，十月到次年三月进行周年预算的编制，三月到四月审核和通过预算，预算编制的时间跨度较长。香港在编制部门预算时，要求各预算部门必须提供过去两年的拨款数及本预算年度要求的拨款数、公共服务目标及来年需要特别留意的事项等资料。虽然这类似于我们的"基数加增量"的预算编制方法，但由于各部门将所有政府开支分类为不同总项、分项，并将每总项、分项的开支目的清楚界定，因此，在此基础上编制的部门预算自然也就有了较为科学的基础。预算一经立法会通过，各部门就要按核准的开支预算所示条目严格执行，政府所有开支需跟从预算案内的总项、分项，不得改动，所有对开支预算的修改，其中包括追加拨款，必须经立法会财务委员会核准。经了解，香港基本不存在预算追加现象，也不会出现大规模的部门预算结余，如当年分目拨款有较大结余，且没有合理原因，则要在下年度本项目拨款时削减结余的一半，香港人对"预算追加"等概念感到莫名其妙，侧面验证了香港预算的严肃性。香港对拨款使用的监督也特别严格，香港财政管理机构组成是财政司长负责整体政府财政管理，下设的库务局负责编预算，库务署负责执行预算，库务署向所有政府部门派驻首长级库务主任进行近距离监管，各部门每一个用款项目从提出用款申请到实际支付都要经过库务主任对照预算并同意后方可实施，此外，各部门的财政开支还要经过政府账目委员会、审计署、市民的审核审计和质询以及接受社会舆论的监督。
　　二、香港与内地财政管理差异
　　1.财政管理的基础不同
　　一是财政体制不同。香港只有一级财政，政府的所有税、费收入以及各项支出，都由特区政府统一支配。香港政府的公共开支确保在本地生产总值的20%之内，一般在18%左右，确保不多占私营经济的资源。而内地一般要分几级财政，不同的财政级次有不同的财政体制，各级政府收支占GDP的比重也各不相同。就拿南京市来说，2010年、2011年本市的财政收入占GDP的比重分别为17.9%、18.5%，而财政支出仅占GDP的8.1和9.1%，相差部份则全部上缴给了上级政府，县乡政府要维持足够的公共开支和地方建设，就必须另辟理财思路。另外，内地与香港的财政收入概念也有较大区别，也影响了财政收支占GDP的比重。
　　二是香港的立法会与行政长官、法庭分享着政治权力，选民和立法会对财政预算的影响力是很强的。

而内地的政治权力主要集中在行政部门手中，选民和各级人代会对财政预算的影响力有限。
　　三是公共保障范围不同。就拿香港的党派社团经费来说，他们主要靠捐款等形式解决，而内地则由财政全额拨款且占行政管理费用的较大比例。又如，香港有17万公务员即政府雇员，薪酬待遇按职位、工作年限等对照总薪级表计算就可以了，而内地的人员性质、薪酬待遇五花八门。四是香港经历了100多年西方理财文化，公共财政理念早已深入人心，而内地近几年才有这方面的研究和实践，因此，要建立社会主义市场经济条件下中国特色的公共财政理论，还需要走一段较长的探索之路。
　　2.财政管理的严肃程度不同
　　香港的财政管理要严于内地。
　　一是财政收入征管方面。税率的高低不同，税制的复杂与简单程度不同，征收与减免过程中的宽严程度也不同。香港的税制简单，税率很低，透明度高，且没有内外资不同税率的概念，因此，投资者可以很清楚地计算纳税成本，不会一门心思去钻税制的空子。同时，香港市民都知道政府收费都必须接受立法机关审批并公开宣布，社会舆论也会起到很好的监督作用，不可能存在乱收费行为。而内地的税制较复杂，税率不同，又有很多优惠条件，因此征收过程难免会发生一些问题。内地的行政事业性收费又与各部门利益密切挂钩，乱收费乱罚款行为难以从根本上杜绝。
　　二是财政支出管理方面。香港政府的每项开支都有严格的规定，并接受独立审计署的监督，政府官员个人所能支配的财权十分有限，从制度上保证了政府的廉洁。相比之下，内地的随意开支现象十分普遍，财政预算的弹性很大，透明度不高，政府监督体系尚待完善。
　　三是财政结余方面。香港的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，应该说，预算的弹性较大，他们可以在某一年度有较大的盈余，但也可以在某一年度有赤字，但从一定时期来看，基本能保持稳定并有一定的盈余。而内地就不同了，《预算法》规定，各级地方政府不得列赤字预算，但实际上，由于透明度不高等因素，各级地方财政特别是县乡财政表面上不会有赤字预算，但隐性赤字现象还是比较严重的。
　　三、香港财政运行对内地的启示
　　香港的公共财政在编制部门预算、财政资金使用、监督等方面，已形成一整套严格规范的财政管理体系。其成功经验，具有以下启示：
　　1.合理确定财政收入规模及增长
　　收入规模、结构和增长要与本地区的经济发展相适应，不能超越经济发展自身规律，盲目追求财政收入高增长，更不能人为调节财政收入。同时要将政府的所有收入包括所谓的预算外收入、基金收入、土地收入等全部纳入政府预算管理，如实完整反映政府收入的实际规模，不得有任何资金游离于预算管理之外。
　　2.严格财政支出管理
　　由于体制问题，地方政府在税收征管上难有大的回旋余地，只能从调整经济结构着手促进税收结构的优化，提高地方财政收入比重。而对于财政支出的管理，内地各级地方政府就大有文章可做了。
　　一是严格界定财政支出的范围和标准。财政支出要保障公共开支范围，内地财政要着重解决"缺位与越位"问题，政府应承担的各项支出应该全部由财政负担，政府不应负责的领域财政要坚决退出。

二是编制详细而有具体的部门预算。香港实行的是"基数加增长"预算方法，我们认为，"零基预算"更切合内地实际，预算编制要有足够时间和参与人员，要改变以往"预算一年、一年预算"的做法。同时，部门预算要细化预算内容，优化支出结构，可以逐步建立公众听证和询问制度，征求社会各界意见，并将其结果交人代会，确保预算审批的科学性和严肃性。预算通过后，各部门必须严格遵循经批准的各项支出预算，不得自行变动预算项目、突破预算额度，切实增强预算约束的刚性。
　　三是政府行政负责人更要牢固树立严肃、刚性的预算观念，逐步压缩并最终杜绝追加预算等随意现象，确保达到预期效果,这可能是目前最难做到的一点。
　　3.切实加强财政监督
　　一是透明公开。由于公共财政反映了政府的活动范围、方向和政策，关系到全民的切身利益，我们在财政管理中，应遵循公开透明的原则，定期将国家的各项财政政策法规、各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支的运行情况、财政预算的执行效果等向社会公布。
　　二是从制度上加强监督，建设一整套具有较强权威性和实效性的财政管理监督机制，形成法律监督、审计监督、会计监督与社会舆论监督等相结合，覆盖事前、事中、事后监督全过程的监督体系，相互补充，相互促进，通过对公共财政的民主监督与法制管理，促进政府的廉洁、文明、高效。
　　4.积极推进各项财政改革
　　一是进一步理顺财政体制。完善和稳定上下级财政结算体制，保证县乡财政稳定运行，满足县乡财政对本地经济社会发展的财政保障需要。各级财政部门更要积极研究财政运行与经济发展的关系，研究财政收支政策和措施，组织编制和执行好政府预算，以及财政中长期规划。
　　二是积极推进国库集中收付改革。积极推进和完善适应我国国情的财政集中收付制度，从制度和程序上对财政资金运行作出明确系统的规定，形成一整套有效的财政收入和支出管理制度，提高资金运作的透明度和使用效益。加强非税收入管理，要象香港《公共财政条例》所明确的一样，所有为政府收受的款项均为政府一般收入的一部份，任何单位和个人不得随意支配，要改变各部门收入与支出挂钩的不妥做法。在财政资金缴拨程序上，要通过集中收付机制，对各项公共收入从取得到缴入国库、从预算分配到资金使用全过程进行监控，集中反映各预算单位的预算执行情况，确保各预算单位根据预算批准的项目和额度进行支出。
　　三是进一步提高行政效率。依托现代电子信息和财政集中收付平台等先进的计算机网络，提高财政管理的信息化水平，推进财政管理的科学化、现代化。