财政税收论文：中国财政收支划分之中央与地方财政分权问题

 　 前 言
　　 随着宪政的发展和公民民主意识的增强，公共财政制度已为越来越多的人们所关注，而公共财政的法制化离不开对财政权配置的规范。财政分权作为我国宪政和财政制度的基本组成，不仅关系到我国财政制度的构建，同时也是落实科学发展观的关键，是推动构建社会主义和谐社会的重要环节。
　　 一、财政分权的一般问题
　　 所谓财政分权，是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。作为政府间财政关系的基本处理方式，良好的财政分权体系有利于降低财政权力的集中和垄断程度，有利于我国经济的均衡发展。财政分权的基本内容包括：财政支出责任的分配和财政收入权力的分配。
　　 1、财政支出责任的分配
　　 中央和地方政府的财政支出责任主要表现在公共产品的提供方面，对于中央政府而言，其定位于履行国际职能，提供纯粹的公共物品，如国防、外交事务；对于地方政府而言，其主要职责是提供地方公共物品，如教育、文化事务。
　　 在对中央和地方政府财政支出责任进行分配时，所要考虑的因素，包括政府所承担的事务与本辖区的密切程度，所承担的事务本身所具有的一些特性，如周期长短，区域覆盖面等，另外还要考虑到地方政府的财力负担问题。
　　 2、财政收入权力的分配
　　 税收是国家财政收入的最主要来源，因此，讨论财政收入权力的分配问题的基础是税基问题。一般而言与保证中央集中财力和维护全国统一市场高效正常密切相关的应划入中央税，而那些宜于地方调解掌握更切合基层职能的应划入地方税。
　　 二、我国在中央与地方财政分权方面的缺陷和不足
　　 1994年的分税制改革大大改变了收入分享机制，成功的实现了在中央与地方政府之间税种、税权、税管的划分，使中央集中了财力，增强了宏观调控能力，但是成果之外，我国在中央与地方财政分权方面依然存在着诸多问题。
　　 1、在中央与地方财政立法权限方面，过度集中的财政体制阻碍了地方积极性的发挥
　　 1994年税制改革的重点在征管权限与收入权限的划分上，对于立法权划分和税种划分缺乏整体性思考。由于我国人口众多，地域辽阔，经济社会发展极不平衡，地区间资源优势和税源条件不同，实行高度集中的税收管理体制尽管对确保我国财政和经济的长期稳定发展发挥了积极作用，但是，此种做法不利于调动地方的积极性和主动性，使得地方无法利用充分的财权因地制宜地安排财政活动，促进地区发展。
　　 2、在中央与地方财政收益分配体系方面，财权事权不统一，造成地方财政困难
　　 一般而言，一级政府有多大的事权，就应该有与之相应的财权作保障。财力与事权的统一，是我国财政管理体制的一项重要原则。理想中的政府应该是"公平有效的提取社会资源，然后巧妙负责的重新配置这些资源，制造出对社会有用的公共物品和服务。"①现实中，我国财权和事权相互交错，划分不清。一方面，地方政府为了满足事权的需要，往往通过开征基金、增加收费项目等方式弥补支出的短缺，从而为乱收费、乱摊派、乱集资埋下隐患。另一方面，事权与财力的不匹配增加了地方政府的负债，削弱了地方政府对辖区经济的调控能力，不利于发展地方公益事业和公民基础权利的保障。
　　 3、在中央与地方财政征收体系方面，征收体制不完善，公共支出水平区域发展不平衡
　　 1994年的分税制将中央与省级政府的税收分享比例以制度化方式固定下来，但对省级政府以下的各级政府之间的税收分享比例问题没有明确的规定。这就容易导致各级政府采取各种手段争抢财政收入，推脱财政责任。同时由于东部与中西部发展速度的差异，造成了基层财政之间的不平衡，特别是中、西部地区的基层财政，它们主要依靠农业税收作为财政收入来源，随着农业税的全面停征，本来就微薄的基层政府财政收入就愈发紧张。②因此，东部与中西部地区间公共服务水平差距仍呈进一步扩大的趋势，造成了公共支出水平区域发展不平衡。
　　 4、在中央与地方支出体系方面，转移支付体系不完善，财政支出管理程序存在漏洞
　　 我国目前的转移支付体系过于庞杂，实施办法力度不够。如中央对地方的税收返还，是以来源地为基础，采取"基数法"，并不考虑地区差别，还充分考虑各级政府的既得利益，加大了各地区财政收入能力的差距，破坏了转移支付的公平性。另外，在现行的财政预算法律方面，规定不科学，体制不完善，造成财政支出管理程序上的漏洞。
　　 三、完善中央与地方财政分权的举措
　　 1、适度分权，在保证中央的宏观调控能力的同时确保地方享有财政自主权
　　贯彻地方享有适度自主权原则，通过立法的形式赋予地方政府独立的预算编制权、税收立法权等，同时明确各级政府的事权。坚持权利下放的适度性要求，确保中央宏观调能力的发挥，这并不是对财政自主权要求的否定，而是它的自然延伸和扩充，只有这样才能保证中央和地方各司其职，寻找财政分权体制的平衡点。
　　 2、坚持财力与事权相匹配原则，探索新的中央与地方财政收入划分标准明确界定事权的范围，中央政府负责全国性、跨地域性、长期性和战略性的公共事务，地方政府承担起辖区内的公共服务活动，各级政府的事权明确，确保决策和资金供给上的统一。同时对于事权的合理划分还要维持一种动态的平衡，根据经济和地区发展水平的变化而进行调整。另外，现行法律是按企业隶属关系划分收入归属，即中央企业的增值税收入归中央，地方企业的增值税收入归地方。目前来看，这种划分标准已不能满足经济发展的客观需要，应当予以改变，现阶段可以一律按税种划分，以此在中央和地方政府之间进行收入分配，这样既有利于增加地方财政收入，又有利于确保中央、地方两个积极性。
　　 3、进一步明确财政收入征收权的配置，加强整顿规范地方政府的收费权
　　 通过法律形式进一步明确中央地方财政收入征收权的配置，完善征收体制，实行分权征管，确保征收权的依法行使，维护中央和各级政府的利益。同时，加强对地方政府收费权的整顿，在贯彻财力与事权相匹配原则的基础上，遏制乱收费、乱立名目、乱摊派的现象，有效探索"费改税"的制度价值，坚持征收标准名目法定的原则，在保障国家税收收入不流失的同时维护公民的合法权益。
　　 4、完善转移支付制度，加强地方财政支出的监督
　　 转移支付制度对于缓解地方财政困境，弥补中央与地方财政分权的不足发挥了重要作用。现阶段，应当根据因地制宜区别对待原则，考虑不同地区经济发展水平、自然资源水平以及地方财力水平，设置与区域发展相适应的转移支付指标和项目。同时还应考虑国家经济目标、产业政策、宏观手段调整的需要，设置专项的转移支付指标和项目。地方政府在日常财政之出过程中也应当加强监管，减少浪费、违法违纪现象的发生，提高财政拨款和地方财政资金的使用效益。
　　 四、结语
　　 中央与地方财政分权问题既是法律问题又是政治问题，它关系到一国经济的发展水平，关系到一国公民基本权利的实现，是值得探讨和研究的问题。目前我国在财政体制的建立和完善方面还存在诸多问题，如法律规定不完善、地方自主权无法得到保障等，但是随着法制的进步和民主的实现，相信我国终将构建一种具有中国特色的财政体制。