财政税收论文：主体功能区视域下的重庆市城乡基本公共服务均等化的财政政策研究

 引言
　　党的十七大报告指出，要"围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系"。实现基本公共服务均等化是推进主体功能区建设的主要功能目标之一，它不仅是限制开发、禁止开发区域政府的重要经济职能和基本政府支出责任，也是推进优化开发和重点开发区域功能建设的前提条件和基础保障。主体功能区建设则是有效实现基本公共服务均等化的必要载体，公共服务均等化是一个发展的概念、更是一个长期的过程，只有依据主体功能将国土空间加以适当划分，施以相应的体制与对策，才有助于各功能区财政保障能力的不断增强和基本公共服务供给水平的逐渐提高。因此，在当前重庆市全面贯彻落实科学发展观，推动经济社会可持续发展，构建社会主义和谐社会的新的历史阶段，实现重庆市城乡基本公共服务均等化，必然要求以主体功能规划视角，对区域空间进行统筹布局与合理划分，构建市场主体行为符合各类区域功能定位的利益导向机制，建立健全分类施策、各有侧重的基本公共服务均等化的财政保障机制。
　　1主体功能区基本公共服务均等化的内涵
　　基本公共服务业均等化和主体功能区具有密切的关系，二者都体现了科学发展观，都是构建社会主义和谐社会的建设目标。王元京、刘立峰（2008）、邓玉春（2008）、张杏梅（2008）等很多学者都认为主体功能区建设的基础和重要手段在于基本公共服务均等化，脱离基本服务均等化便难以形成并推进主体功能区的建设。蔡春红（2008）指出公共服务均等化与主体功能区的关系应该是辩证统一的。首先，主体功能区的快速形成是短期性的目标，而基本公共服务均等化的实现是长久性的目标；其次，长远来看，实现政策目标需要推进主体功能区的建设，而推动主体功能区的目标和归宿则是实现公共服务均等化。孙建（2009）认为，它们是互为因果的，如果主体功能建设是目标，那么基本服务均等化就是实现目标的手段；如果基本服务均等化是政策的目标，推进主体功能区建设就是是其实现的手段。
　　针对公共服务均等化和主体功能区这一问题，本文的观点是二者在本质上是目标与工具的关系。为了让全民共享社会发展成果，并使社会公平正义、和谐发展的目标最终实现就必须推行基本公共服务均等化；作为政策工具，主体功能区的功能是为了推动生态环境保护等基本公共服务的均等化，推动区域经济协调发展目标的实现；但二者的关系在实际操作中却是相互促进的，主体功能区形成的前提和基础在于基本公共服务。，而基本公共服务均等化实现的有效途径又在于主体功能区建设。实践部门可以利用主体功能区建设来加快基本公共服务均等化建设的步伐。
　　基本公共服务均等化是推进主体功能区战略实施的前提条件和重要手段，没有基本公共服务的均等化，在限制开发和禁止开发区限制或禁止相关产业开发是困难的，也不会为相关地区所接受并转化成理性的行为。在对区域经济运行施加主体功能限制之后，公共服务均等化的内容、范围和标准并无大的变化，只是需要考虑的政策因素增加了。一方面，限制开发区与禁止开发区的经济开发受到功能性制约，资源开发受控、产业发展受限，导致这些功能区公共服务投入能力下降，从而产生与其它功能区的基本公共服务发展新差距，需要上级政府加大对相关地区的均等化投入。另一方面，由于限制开发区和禁止开发区为了保护好所在地区的生态资源和环境，付出了大量的心血，做出了很大的牺牲，产生的生态效益是对其他地区的贡献，因此，要建立对这两个区域的规范的生态环境补偿机制，避免生态产品这一公共产品消费中的"搭便车"现象，解决好生态投资者的合理回报问题。
　　2重庆市城乡基本公共服务发展现状分析
　　城乡基本公共服务的公平享有是社会和谐的基石，基本公共服务的短缺和不均衡将严重威胁社会发展的全面协调可持续。作为具有典型大城市、大农村、大库区、大山区特点的重庆，自从2007年6月被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆市一直着力于促进城乡基本公共服务均等化，并取得了相当的成效，但是仍然存在着一定的问题。
　　2.1 城乡一体化公共财政体制基本形成 重庆自统筹城乡发展试点改革以来，各级财政对农村基本公共服务事业的的投入力度逐年增加。近年来，重庆逐渐规范和调整了财政转移支付制度，逐步弥补困难区县的财力缺口，均衡地区间财力差距。财政转移支付资金的分配方式日趋合理，客观、公正、规范地转移支付体系已初步建立，大大促进了区县之间基本公共服务均等化的进程。而且不断加大对乡镇的财政转移支付规模和力度。这一系列改革举措显示重庆市城乡公共财政支出保障机制基本建成，且呈现出公共财政的支出比例与财政增长同步和支出向农村倾斜的两大特点。
　　2.2 城乡一体化公共服务供给机制已具雏形城乡基本公共服务供给失衡的重要原因在于城市优先的公共服务供给机制。被批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆按照统筹城乡发展的要求，逐步打破了原有城乡公共服务资源配置分割的格局。一是建立城乡一体的公共服务规划体系，编制了城乡基础设施、教育、文化、医疗卫生、社会保障建设等公共服务的发展规划，形成了覆盖全市城乡的规划体系。二是充分利用城市公共服务资源促进农村公共服务发展。重庆通过大力实施户籍、就业、社会保障、教育、文化、医疗卫生等公共服务体制的改革，将原有机构臃肿、低效率的运行机制，改革成资金成本低、资金运用效率高的机制。重庆农村公共服务事业建设的成效逐渐凸现出来。
　　2.3 农村基本公共服务还相对滞后，城乡之间仍有较大差距多年来，虽然重庆市不断完善基本公共服务体系建设，但是与城市相比，农村的公共服务较为落后、二者差距较大。首先，农村公共服务总量不足，总体质量较低，供求结构也存在失衡现象，农民的需求在目前难以得到满足。其次，虽然财政在卫生、教育、就业、社会保障等方面每年都会增加资金投入，但是投入水平偏低，难以和农村人口形成比例。
　　由此可见，在重庆市促进城乡公共服务均衡发展取得巨大成就的同时，农村基本公共服务滞后，农村的教育、卫生、社会保障等民生事业发展薄弱，文化及基础设施等社会基础环节缺乏应有的重视，日益影响到重庆市经济社会的持续健康发展，成为重庆市城乡统筹进程中的主要障碍。究其的原因之一就是，我们一直没有跳出传统的城乡基本公共服务均等化的套路。因此，本文认为，是时候重塑机制，寻求重庆市城乡基本公共服务均等化的路径创新。
　　3重庆市区域主体功能区的规划与设想
　　根据《全国主体功能区战略规划》，重庆与成都作为成渝地区的核心区域，被列为国家级重点开发区域。重庆市作为国家开展主体功能区规划的八个试点省市之一，早在2007年就全面开展主体功能区规划编制工作，目前已经编制形成重庆市主体功能区规划。规划将全市国土空间划分为不同类型区域。
　　3.1 重点开发区域重点开发区域包括以重庆主城核心区向周边一小时车程范围的经济圈区域的23个区县，以及渝东北的万州、开县、垫江、梁平、忠县、丰都，渝东南的黔江等区县，其总面积约290万公顷，约占全市总面积的81%，是产业发展和人口集聚的主体区域。按照主体功能区规划的要求，应在优化结构、提高效益、节约资源、保护环境的基础上加快产业集聚，提升承载人口和吸纳就业的能力，成为重庆市加快和率先发展的主体支撑。

　3.2 限制开发区域 限制开发区域主要包括渝东北地区和渝东南地区的生态区域和农产品主体产区。按功能分为生态保障区和农产品保障区，其中，生态保障区包括处于上述两地区的云阳、彭水、城口、巫溪、巫山、奉节、石柱、武隆、酉阳、秀山等10个县；农产品保障区包括全市所有区县耕地规划范围，面积217万公顷，其中，基本农田183万公顷。限制开发区以稳定提高农业综合生产能力和生态产品生产能力为首要任务，增强水源涵养、水土保持、维护生物多样性等能力，因地制宜地发展特色农业等资源环境可承载的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。
　　3.3 禁止开发区域禁止开发区域包括市域内的国家及市级自然保护区24个，世界文化和自然遗产2个，国家及市级重点风景区36个，国家及市级森林公园58个，国家地质公园4个，重要水源地、重要水源水库及其保护区58个，面积约80万公顷，约占全市总面积的10%；禁止开发区是保护自然文化资源的重要区域、点状分布的重要生态功能区域、特殊功能保护区域。
　　另外，由于优化开发区属于开发密度较高、发展水平较高的区域，而重庆市除主城核心局部区域外都不符合该条件，同时考虑区域划分完整性，因此重庆市未划分优化开发区域。
　　4重庆市主体功能区建设中推进基本公共服务均等化的财政政策导向
　　4.1 对重点开发区域实行以转变经济发展方式为绩效评价优先模式的创新驱动型财政政策重点开发区域实行转变发展方式优先绩效评级模式，并制定相应的财税奖励政策，发挥财政政策激励作用，促进重点开发区域引领重庆市整体科学发展。完善有利于经济增长极形成的激励性体制政策和异地投资税收分享办法、促进有发展潜力的地区加快发展。实现与成渝人才投入机制的对接，甚至在重庆市核心创新领域拥有自主知识产权成果的高层次创新型人才引进条件要优于直辖城市，加大对重大科技攻关的高新技术项目在资助力度，对取得重大突破和科技成果转化成绩突出的专家型人才团队给予重奖。设立专项基金，引导重点开发区域探索建立科技型、外向型技术人才和经营管理人才的激励机制。
　　4.2 对生态和农业区域实行以促进农业发展和生态保护为绩效评价优先模式的生态补偿型财政政策发挥财政政策约束作用，限制生态和农业区域经济活动。推行适应生态服务的财政体制政策，较少财政层级，增强重庆市政府宏观调控能力和基层政府环境保护与公共服务保障能力；对生态和农业区域实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价模式，并制定相应的财税奖励政策；加大对生态和农业科技项目和生态移民的自助力度，引导生态和农业区域探索建立生态保护人才、农业技术人才和农村实用人才的激励机制。
　　4.3 对禁止开发区域实行以依法严格保护为绩效评价优先模式的保护管理型财政政策模式
　　发挥财政政策约束作用，严格限制禁止开发区域经济活动，对旅游观光等生态产品的提供通过票价手段合理控制，适度有序开发。对禁止开发区域实行依法保护优先的绩效评价模式，并制定相应的财税奖励政策。此外，政府通过推进户籍管理制度及其挂钩的教育、医疗、社会保障改革，将保护区内的部分人口有序迁出，财政对移民家庭和接受移民的地区给予必要的安置补助；保护区内剩余人口就地转为管护人员，政府提高保护区单位面积管护经费标准，增加经费总量，增强其财力保障程度。