财政税收论文：县级政府财政差距及差距因素分解

 目前对省级财政差距研究较多,对全国县级政府财政差距研究较少。县财政差距可以分解为省内差距和省际差距,这与各县财政状况不仅牵涉到中央和地方财政体制,还和省以下财政体制有关。本文选取我国七省内所有县级政府为样本,以2000-2005年为样本期间,采用广义熵(Generalized Entropy,GE)指数和广义熵因素分解法等工具考察了样本县财政差距的表现,旨在回答以下问题:中央和地方财政体制和省以下财政体制对县级政府财政差距的平衡效果如何?农业县财政差距和非农业县财政差距是否有不同的表现?在县级政府各项税收和转移支付项目中,哪些项目扩大了财政差距,哪些项目缩小了财政差距? 

　　本文的结构安排如下,第二部分介绍研究采用的方法和数据来源;第三部分采用不同的指标分别测算了样本总体、农业县和市辖区的财政差距,并对结果进行了分析;在此基础上,第四部分采用因素分解法衡量各收入项目对县级政府财政差距的相对贡献率和绝对贡献;第五部分是结论和几点启示。 
二、方法和数据 
地区财政差距一般以地区人均财政支出差距表示。县级政府一般预算收支平衡表中,总收入包括本年收入(R1)和总收入下平衡部分(R2)两部分:本年收入包括当年的税收和部分非税收入,总收入下平衡部分包括政府间补助收入、上年结余和其它未包括在本年收入中并增加收入的部分。总支出包括本年支出(E1)和总支出下平衡部分(E2)两部分,本年支出包括当年的所有支出项目,总支出下平衡部分包括所有政府间上解支出和未在本年支出中包括的支出项目。各项目的关系如下式: 
其中ACS表示年终结余①。按照Tusi(2002)的分析框架,县级政府用于辖区内的财政支出可表示为: 
(2)式右边各项构成县级政府本年支出的来源。表1列出了我国县级政府2005年一般预算收支平衡表中各大类科目。房产税、城镇土地使用税和部分收费项目包括在其它收入中。税收中营业税、其它收入和增值税占总收入的比重较大,所得税、城市维护建设税和农业税类②的比重较小。总收入下平衡部分(R2)和总支出下平衡部分(E2)包括上下级政府间转移支付。从表中看,2005年预算内财政收入中转移支付收入几乎占到了一半,财政自给率与分税制改革前相比大幅度下降(王春娟、焦雨生,2007)。2005年县级政府获得的税收返还包括增值税、消费税返还和2002年后增加的 企业 所得税和个人所得税返还③(见表2),占转移支付总收入的33.2%。1994年后,税收返还在转移支付中占主要地位,但这项返还以税收来源地为基础,有利于发达地区,1998年后,随着专项补助④增加,税收返还在总转移支付中的比例迅速下降(黄佩华,2003)。除税收返还外,转移支付收入还包括过渡期转移支付补助(2002年起改为"一般性转移支付")、体制补助(和体制上解)、结算补助、专项拨款和其他补助⑤等。Zhang(2001)和Wong(1997)认为,专项补助分配具有拉大各省差距的效应,原体制补助平衡了各省之间的财政差距,但是相应项目对县级政府差距的影响效应如何,研究还较少。

　　(一)总体财政差距、组内差距和组间差距 
以人口比重加权的人均财政支出。根据GE指数将整体差距分解为组内差距和组间差距的特性,笔者将样本县按省分组,测算样本县的省内财政支出差距和省间财政支出差距,分解公式如下, 
(二)财政差距的因素分解 
EIj=r1ij+r2ij+…+rpij+t1ij+t2ij+…+tQij+?啄ij(6) 
vi=(vi1,vi2,…,vi,j),v=e,r1,r2,…rP,t1,t2…,tQ,?啄 
通过分解,财政支出总差距I(e)可以表示为: 
若s(v;x)满足Shorrcks(1982)提出的一系列条件,s(v;x)可表示为: 
本文利用2000-2005年 中国 山西、黑龙江、江苏、浙江、山东、湖南、四川七个省份⑥所有县、县级市和市辖区的一般预算财政收支数据,运用GE指数和基尼系数测算了样本县财政支出差距,并运用GE因素分解法和由Tusi(1998;2002)建立的分析框架考察样本期内各税收和转移支付项目对财政差距的贡献率。限于数据的可获得性,笔者仅以预算内财政数据为基础:本文所指的财政差距仅指人均预算内财政支出差距。样本数据来源于中国财政部预算司和国库司编写的2000-2005年各年《全国地市县财政统计资料》⑦和由公安部治安管理局编印的2001-2006年历年《中华人民共和国分县市人口统计资料》。 
 
表3中采用三项指标的衡量结果有很大的差异,表明财政差距对指标的选择较敏感,但从图1的变化趋势上看,三项指标均在初期下降之后缓慢上升,其中I0(e)和I2(e)在2001和2002年急剧下降后缓慢上升,IG(e)仅在2001年有轻微的波动。样本中市辖区的财政差距逐年下降,其中I0(eu)和I2(eu)在期初大幅下降后降幅趋缓,IG(eu)的变化较平稳;与市辖区相比,三项指标所衡量的农业县财政差距I(er)都是逐年上升的。由于总体财政差距是农业县和市辖区差距按照人口加权的结果,逐年增加的农业县差距I(er)抵消了市辖区I(eu)的下降趋势而使总体财政差距I(e)扩大。从影响程度来看,市辖区间财政差距较大,期初甚至达到农业县差距的两倍以上。这一结果说明城市 经济 发展缩小了城区间财政差距,部分抵消了总体财政差距,但随着农村地区差距扩大,抵消作用减弱,整体财政差距返回到逐渐扩大的趋势上来。

　　就省内差距和省间差距的测算结果看,c=0和c=2时的省内差距都大于同期的省间差距。样本总体的省内差距在期初都有较大幅度的缩小,这也许与各省在2001或2002年间完善省以下分税制、均衡省内地区差距有关,但2002年后省内差距又有缓慢上升的趋势。省内的均衡性支出一般投向欠发达的农业地区,对农业县省内差距的影响较小。同期一省内部市辖区的差距缩小,省间差距增加,表明各样本省份省内城市的发展差距缩小,同期各省间城市经济发展差距有扩大。从绝对指标看,农业县和市辖区的省内差距均大于省间差距。 
四、财政差距的因素分解结果与分析 
(一)各收入项目对总体差距的相对贡献率 
1. 税收项目差距对财政差距的效应。图2中税收收入差距主导了地区间财政差距,其中与二、三产业发展关系密切的增值税、营业税、房地产税等对财政差距的贡献率较大:2005年营业税贡献率为24%,其次是增值税。大部分省都将包含小税种的其它收入划归县级财政,其它收入占县级政府税收的比重在1994-2005年间增加了1倍⑧,贡献率也从2001年的10.2%增加到21.4%。城建税的贡献率在样本期间比较稳定,保持在5%左右。企业所得税的差距贡献在2001年是27.4%,2002中央和地方实行所得税分享制度后,该税的贡献率保持在10%左右,与此类似,2005年个人所得税的贡献率为4.76%,比2002前降低了近1倍。但可以预计,这类税收的贡献率随经济发展还会升高。与流转税、所得税相比,农业税类对财政差距的贡献要小得多:2005年农业税取消后,农业税类中仅包括农业特产税、耕地占用税和契税,对财政差距的贡献率为8.46%。由于欠发达地区的农业部门规模较大,农业税收入较多,所以这部分收入差距对整体差距的影响较小⑨。 
(二)各收入项目对总体差距的绝对贡献 

　　中央进行税收返还后,各省一般会继续向下一级政府返还,但各省内的返还制度不同{11},表1中税收返还占县级政府总收入的12.37%,这部分收入扩大了地区间的财政差距,但表4显示影响正在减弱。一般性转移支付的均衡效果好,但规模较小(见表1),2004年开始发挥缩小地区财政差距的作用,预计作用还会继续加强。其它净补助包含对民族地区或欠发达地区的补助,其中农村税费改革和农业税减免补助主要投向农业地区,这部分收入在期初扩大了样本县的财政差距,但影响逐渐缩小。原体制净补助和专项净补助的贡献值在样本期内变化不大,均缩小了财政差距。另外年终结余项缩小了地区间的财政差拒。 
五、结论和几点启示 
(一)结论 

　　2. 县一级政府"逆均等化"趋势显现。均等化目标仅仅是地方政府多重目标组合的其中之一,甚至还是较次要的目标。由于缺乏监督,上级政府的均等化转移支付资金有被挪用和挤占的情况,难以达到均等化的预期效果。相关研究表明,一些长期接受一般性转移支付的县的基本公共服务水平没有得到显著的改善(伏润民等,2008);袁飞等(2008)经实证分析认为转移支付增加与财政供养人口规模扩大有因果关系,原因是在禀赋比较少的地区,由于发展 经济 有劣势,地方政府更有激励去扩大财政供养人口以建立本地 政治 支持 网络 或保证地方稳定。 
　　3. 适当调整事权有利于县级政府财政均等化目标的实现。在一些以均等化为目的的转移支付效果不显著的情况下,可以考虑重新划定政府间事权。张丽华、汪冲(2008)通过实证分析认为,单纯依靠转移支付制度的改进解决 农村 义务 教育 的地区差距是不可能的,只有将农村教育事权上划中央政府和财政才是解决基础教育均等化的最佳选择。随着人口流动性增加,财力差的地区对基础教育、公共医疗等效益外溢性服务的提供越来越勉强,随着信息化程度提高,地方政府提供的效率优势减弱,由更高一级的政府或中央政府提供从效率上和解决外部性的角度是较合适的。

　　4. 如何降低政府间制度改革中的谈判成本还需要进一步的研究。即使在发达国家,中央与地方的财政配置也往往取决于上下级政府的政治谈判和地方政府之间的博弈,区域间财力平衡等目标往往无法实现(Basley & Coate,2001;Ebel & Yilmaz,2002)。本文中财政差距中的省内差距状况证实了在省以下地方政府间谈判成本更大。 
 
①年终结余是指总支出和总收入的平衡项目,是表示地区财政状况的基本标准。年终结余减去结转下年的支出就是财政净结余,赤字县就是指净结余为负数的县。 
③由于中央政府严格遵守税收返还规定,可将这部分收入看做是地方政府暂存于中央财政帐户中的部分。但是返还给各省级政府以后,各省向下级政府返还的形式多种多样,有的采用全额返还,有的采用定额分享,大部分省份都采用分享制度,即省抽取市或县的一部分返还作为省本级收入或市抽取县的一部分返还作为市本级收入。 
⑤指与中央政策相配套的转移支付,2000年增加了增发国债补助、增加工资补助、省补助计划单列市补助和结算补助,2001年增加了民族地区和艰苦边远地区补助,2002年增加了农村税费改革转移支付,2005年增加了缓解县乡财政困难"三奖一补"转移支付。 

　　⑦2002年以前是财政部预算司编写。 
⑨农业税类中的契税规模在房地产市场发展迅速的地区较大。 
{11}参见财政部预算司编《 中国 省以下财政体制》(2006年出版)中对各省省以下政府税收返还制度的规定。