经济学论文：张謇与民国初年的农业现代化

 内容 提要：1842年以后，湖北省 经济 管理体制经历了指令经济型 → 市场经济型 → 计划经济 (新指令经济)型 → 新市场经济型的变迁过程。指令经济型要求中央集权，市场经济型要求地方分权。

关键词： 现代 化   湖北省   经济管理

    在经济管理中，有一个中央与地方的关系 问题 。在地方一级中，省一级是本位。这不仅是因为省是地方一级中的最高层次，不仅是因为省政府是中央政府决策落实的主要组织者，还因为省政府有中央赋予的结合本地情况制订部分政策的决策权。一般来说，县、乡两级政府没有这样的地位、职能与权力。 研究 经济管理必须研究省一级的，才能看出中央政府决策的落实过程与后果。但是，对省级经济管理演变过程的研究，似乎还是一个空白。在 中国 近现代时期，各省经济管理的模式、性质、内容、 方法 、机构等等大同小异，其演变进程基本上也是同步的。湖北地处中部地区，经济 发展 水平处于中等状态，在省级经济管理中具有很大的代表性。通过对湖北省政府经济管理的解剖，可以看出中国近现代时期省级经济管理演变的轨迹。

本文着重考察湖北省政府经济管理体制性质与权限的变化过程。它们是一个事物的两个侧面，其演变轨迹常常交织在一起。

一、指令经济与习俗经济互补型向市场经济型转变的起点

    要深刻认识近现代经济管理变化的 历史 方位、性质与特点，必须将它放在中国经济管理发展长期趋势之中，用一种历史眼光去观察。

    从夏到秦汉的国家形成过程中，各代王朝通过建立户籍制度、公有土地授田制度、服役制度、赋税制度、贡献制度、国营手 工业 制度、专卖制度等等，或直接支配资源，决定其用于何处；或规定生产者应交纳何种实物，从而决定生产的内容。于是，在公社习俗经济的基础上，建立起指令经济的管理体制。

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    ①笔者从1986年以来担任《湖北省志》的副总编，负责《湖北省志》中《经济综述》、《经济综合管理》和《工业》3卷(湖北人民出版社出版)。同时主编9卷本《湖北省志·工业志稿》(分别由人民出版社等9家出版社出版)，其中的每一卷都有管理部分。本文资料未注明出处者，均来自以上12部志书。

指令经济的内容不断变化。从夏至汉，国家直接支配生产者劳动力的比重逐步减少，征收生产者的劳动产品则相应增多。汉末三国初年征收谷物、布麻或绢绵。农户为了交纳这三类物品，就要生产它们。绢是丝织品，为了生产它就必须养蚕。布的原料是麻，生产它就必须种麻。因此北魏以后的均田制，在分给粮田的同时，又规定分给桑麻田若干。唐代前期通过租庸调制规定农民生产什么。唐代中期以后，随着匠籍制度、均田制度崩溃与商品经济发展，市场经济萌生，两税法、一条鞭、摊丁入地相继实行，田赋部分货币化。在从习俗经济到指令经济的演变过程中，习俗经济与指令经济并存和互补，但又互为消长，总的趋势是指令经济增而习俗经济减。萌生的市场经济关系既冲击指令经济及相应的管理体制，又冲击习俗经济及相应的管理方式。①令人感兴趣的是，前者受到的冲击大，后者则小得多，以致政府的指令经济型管理方式衰落，存在于基层生活之中的习俗经济及习惯法等等却顽强地延续下来。"非正式制度安排显示出一种比正式制度安排更难以变迁的趋势。"②

    自康熙三年(1664)设湖北巡抚至1842年，湖北省的经济结构建立在手工劳动和生产资料绝大部分归私人所有的基础之上。农业是基本生产部门。土地是基本的生产资料。农业生产者是农户。各户的生产、分配、交换与消费均由自己决定。他们将家庭农业与家庭手工业结合在一起。在城镇和 农村 中有独立的手工业者，他们生产农户不能生产或生产成本过高的铁器、陶器等物品。农户之间，手工业者之间，农户与手工业者之间，通过基层市场近距离互通有无。商人和政府组织远距离的商品交换。此时自给经济占主要地位，商品经济在逐步发展，市场经济萌芽在成长。

    在这种经济结构中，佃户与地主关于租佃土地和土地上收获物的分配，雇主与雇工关于工资数额与劳动条件，买者与卖者关于商品的价格，借者与贷者关于利率与还本付息时间，均由双方依经济发展自发形成的习俗规则商定。 社会 公益事业(如建桥修路等等)所需经费，一般由习俗经济形成的村社残存(社产、义田、义仓等)的收入与捐献来解决。农村中发生的经济纠纷，首先由宗族、社里依当地习俗解决；只有这些民间组织无法解决的问题，才会提交政府的司法机关，政府依照反映习俗规则的 法律 (习惯法)作出判断。

经济方面须由政府管和政府能管的，第一是主要用于维持政府机构运转、部分用于公共事业的财政收支。在财政管理中，征收漕粮、食盐专卖、官田出租、钱币铸造等等属于指令经济性质。其次是监督市场。第三是管理政府资产。最后是解决上述民间经济纠纷。可见，经济生活中必须由政府管和政府能管的事情并不多，管理机构和管理人员少，管理方法简单。这是一种以习俗经济为基础、以财政管理为中心、以指令性管理方法为特征的传统型经济管理体制。

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    ①关于中国习俗经济→指令经济→市场经济萌芽的演变过程，作者在《中国近现代经济史》(河南人民出版社2003年版)第一章(第57-62页)中作过简要的叙述，可供 参考 。

    ②林毅夫：《关于制度变迁的经济学 理论 ：诱致性变迁与强制性变迁》；[美]R·科斯等著：《财产权利与制度变迁--产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社2002年版，第393页。

二、从指令经济型向市场经济型转变 (1842-1949)

    经济管理体制是经济体制的一个侧面，前者随后者的变化而变化。欲了解经济管理的变化，必先了解经济体制的变化。

    (一)经济体制的演变：新经济的产生与旧经济的蜕变

1842-1949年间，湖北境内发生的、对湖北经济管理有重大 影响 的 政治 军事事件是：1862年汉口开埠；19世纪50-60年代清政府与太平天国、捻军的战争；1911年的辛亥革命；1926年北伐军进入湖北；1938-1945年日本侵占湖北大部分地区；1946-1949年解放区迅速扩大。这一系列事件使湖北的生产力与经济体制发生了以下急剧的重大变化：(1)外国的商人、轮船、商品、资本、机器、技术人员与工匠进入湖北；湖北的产品直接或间接运到外国。独立经济向依附经济转变。(2)出现使用现代技术设备的工厂、矿山，现代通讯、 交通 运输等 企业 ，传统经济向现代经济转变。(3)工业、交通运输、商业、 金融 业、农业、服务业都产生了资本主义性质的经济组织与资本家，封建经济向资本主义经济演变。(4)商品与货币的流通量成倍地增加，城镇市场迅速扩展，汉口等变成大型的现代工商业城市， 自然 经济向商品经济转变。(5)市场关系像食盐入水一样，无声无息地渗入到每一个经济细胞中，不断地瓦解并替代习俗经济关系和指令经济关系：商品的交易者是货币关系；雇佣双方是货币关系；借贷双方是货币关系；城市中的经济交往皆通过货币；人民与政府的税赋是货币关系；农业产品中越来越大的部分投入市场到20世纪30年代，市场在资源配置中的作用越来越广泛，初级阶段的市场经济正在形成。

    在经济体制的这种演变过程中，经济管理体制也由指令经济型向市场经济型转变。这种转变主要表现在管理机构、管理职能、管理方法三个方面。

    (二)政府管理经济机构及其职能的演变

    政府经济管理机构变化有三种情况：(1)随着指令经济的衰退，原有的机构被撤消。(2)随着现代经济的兴起，设立新的机构。(3)原有机构职能现代化，名称亦随之改换。这些变化呈现为两个阶段。

    第一个阶段是l842-1911年。在这个阶段，变化突出地表现在司、道的兴替上。

    (1)湖北督粮道与武昌盐法道等旧机构的撤消。1842年，湖北设有3司2专职道。3司中的布政使司，职能之一是管财政。2专职道(湖北督粮道和武昌盐法道)都是指令性经济管理机构。1852年以后，太平军占据长江中下游地区，使淮盐断绝，湖北被允许借销川盐，任何人只要纳税，均可经营食盐。这就冲破了原定的"无照为私，越境为私"的官盐体制。1853年，湖北漕粮一律改收折色。这两种变化有利于私商和货币经济的发展，并使指令性经济淡化。随着海轮和铁路运输的兴起，漕运全停，湖北督粮道于1904年裁撤。20世纪初，清政府推行盐政新制，1911年撤消武昌盐法道，改设鄂岸盐务副监督，直隶于中央政府的盐政大臣。

(2)劝业道、洋务局等新机构的设立。张之洞在湖北建立的现代工矿交通企业，大部分属于清政府所有(国有)，而由湖北省政府代表清政府管理。与此同时，私人兴办了一些中小型企业。这使湖北省政府产生管理经济的新职能：经营国有的现代企业和管理社会上的现代企业。为此，建立了一些执行新职能的新机构，如湖北铁政局、湖北织布局等等。这些机构只承担管理本企业的事务。湖北矿务总局则还承担一定的行政管理职能。1909年，设劝业道，主管全省工商业、交通、矿务、邮传等项实业。随着外国在汉口、沙市设立领事馆和租界，对外经济交往增多，除设立江汉海关外，还设立省级行政机构。1897年设立的铁政洋务局，主管全省铁路、工矿、对外交涉、编译等事，1904年改为洋务局，1910年又将洋务局升格为湖北交涉使司。

为了适应和促进湖北商业的迅速发展， 1898年，两湖总督府指示各府、州、县设立通商公所，并将汉口的劝工劝商公所改为商务公所。1900年改商务公所为汉口商务局，统管全省工商事务，以图建立一套全省工商管理体系。1901年，汉口商务局拟定关于汉口商务情形的10条条议，就开拓商品销路、筹集资本、市场管理、政府与企业的关系、企业内部管理、行政管理和矿业开发等作了规定，还办了《湖北商务报》。7年以后，清政府才成立商务部，并要求各省相应设立商务局。在这方面，湖北比其他省先行一步。

     (3)布政使司等原有机构的蜕变。由布政使司管理的财政收支，结构与内容发生重大变化。首先，收入大增，收入来自现代经济的比重不断增大。道光年间(1821-1850)，湖北财政收入的主要来源是田赋，商税、茶税等列入杂项，全省一年的财政收入不到210万两银两，其中田赋占70％。而到50-60年代，则增至300余万两；70年代以后又不断增加，到1909年则增至1718万银两。所增财政收入，大部分来自流通领域，如关税、盐税和厘金等。1910年试行预算制度，该年编制的1911年湖北省财政收支预算中，收入8项中，盐课、茶税、鸦片税占24．3％，厘捐一项占23．5％，正杂各税占6．6％，田赋占11．1％。这8项共收入银两1 354．5万两，是道光时期的6倍多，它还不包括由中央政府直接解收的湖北境内的海关税257万两和常关税14万两，若将这两项 计算 在内，田赋占的比重为9．3％。

    其次，财政开支迅速增大，其中增加部分多用于兴办现代化事业。1889年张之洞任两湖总督，他利用财政手段筹集资金，将财政收入中的一部分用于办现代化事业，包括工厂、矿山、轮船、学校、文化事业等等。张之洞在湖北办企业的资金，名义上多为中央政府拨款，实际上绝大部分是在湖北筹集的。这使财政支出具有促进现代化建设的职能。

    第二阶段是1911-1949年。这个时期政府经济管理机构变化的性质与方法与前一时期不同：如果说前一时期的特点是改良，这个时期则是革命，即彻底推翻旧的机构另立新的机构。在30多年的时间里，这样的革命性变化发生过两次。

    第一次是1911年武昌起义后，彻底摧毁旧的湖北省政府机构，成立湖北军政府，设立政务省，下辖财务部、虞衡部、交通部，分别管理财政金融、水利工程、工农业及交通邮电。1912年2月，改为财政部和实业部。实业部掌管全省农工商矿及一切实业行政事宜。

1912年以后，湖北工业发展迅速，新办工厂由官办为主转向民办为主(到1926年，政府投资仅占投资总额的17．5％)，由重工业为主转向轻工业为主，由大型为主转向中小型为主，由武汉向沙市、宜昌、黄石等沿江城市扩展。由于这些变化，也由于汉阳铁厂和棉纺织厂等几个主要国有企业已经出租给私人经营，省政府经济管理的职能与方法发生如下变化：对工业管理的重点从经营国有企业转到管理私营企业，由行政命令手段为主转到以市场调控为主。为了实现这种管理，实行了企业登记注册制度，把矿业、工业、公用事业等列入企业登记管理范围。

第二次是 l926年北伐军进入武昌，彻底推翻原有的省政府机构，重新建立国民政府领导的湖北省政府。1926-1949年间，湖北省政府先后设立5厅3局，其中有3个厅(财政厅、建设厅、农矿厅①)和3个局(地政局、水利局②、粮政局③)是经济管理机构。在省政府机构中，经济管理机构的地位进一步突出。

    在这些厅、局中，地位重要的是建设厅。省政府经济管理的经济职能主要表现在它对建设厅职责的规定上：掌管全省路(铁路、公路)政、电(电报、电话)政、航(航船、航空)政等事业的筹划、建设、管理；工商业的保护、奖励、经营、管理；省营矿产业的筹划、经营、管理；农、林、牧、渔、水利等事业的筹划、建设、管理；度量衡的检查、推行；全省一切建设事业的调查、设计、审核、监督、考核等。建设厅所执行的主要是经济综合管理职能，这已是一种市场经济下政府管理经济的模式。

    (三)管理经济方法的演变

湖北省级政府管理经济方法最重要的变化，是指令性行政手段直接管理逐步减少和削弱，而通过市场起作用的经济手段逐步增多和加强。在不同的历史阶段发生不同层次上经济管理方法的变革。

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①农矿厅成立于1929年7月，l930年并入建设厅。

②水利局成立于1929年10月，l932年9月撤消，其业务由全国经济委员会江汉工程局接办。

③粮政局成立于1941年8月，1943年2月撤消，其业务归并财政厅田赋粮食管理处。

变化是从微观层次开始的。 19世纪60年代设立的海关，一开始便实行英国式的、也是国际通行的现代管理方式。70年代以后设立的公私现代化大中型企业，其内部大都实行从西方引进的一套管理制度，虽然湖广总督府和湖北巡抚对国有企业的管理依然是衙门式的。80-90年代，张之洞创办新的现代化企业时，开始引进股份制度，倡导官商合办，即招商入股官办企业。同时期私人兴办的现代化企业，则多采用公司制。特别值得一提的是，1896年以后，张之洞先后把国营的汉阳铁厂、棉纺厂、棉织厂等招商承办，租赁给商办股份公司，国家照旧拥有这些厂矿资产的所有权，而商办股份公司则拥有这些厂矿的自主经营权，按产量或年度向政府交纳租金。这创造了政府对国有企业管理的新方式。张之洞使湖北地方政府经济管理权限扩大，管理经济的机构和方法有所革新，是湖北经济在他任湖广总督期间发展较快的原因之一。

进入 20世纪以后，依法管理经济方面有重大进步。20世纪初年，清政府实行新政，引进欧美一些国家和日本的经济法规，在依法管理经济方面显现出与国际接轨的趋势。在清政府时期，湖广总督与湖北巡抚兼管军务民政，1911年辛亥革命以后，则逐步实行军民分治，湖北设立省议会作立法机关，启法治之端。在全国层次上，在农商总长张謇等人的主持下，新立的经济法规甚多。1928-1936年，国民政府以较快的速度制订出比较全面的有关经济管理法规，以适应正在形成中的市场经济。湖北省政府贯彻这些法规，并制订出一些实施的具体措施。

在引进新法规的同时，在宏观层次上也引进了一些管理制度。这在国民政府时期颇为显著。以财政为例， 1928年6月，国民政府召开全国经济和财政会议，重新划定中央政府与地方政府收支标准，中央政府的财政收入主要靠关税、盐税和统税，地方政府的财政收入主要靠土地税、营业税和执照税，军费划归中央拨给，地方只负责省防自卫经费。这是中央集权制国家引进联邦制财政制度。其时，李宗仁主管湖北军政事务，他以湖北财政艰难为由，将本属于中央的统税扣留，由湖北收拨，这说明这种中央与地方的权限更多的是凭借实力，而不是制度。

从 1928年到日本侵略军进入湖北之前的l937年，虽然外有空前剧烈的1929-1931年世界经济大危机的冲击，内有百年不遇的1931年长江大水灾的破坏，还有发生在鄂东南、鄂东北、鄂西南、鄂西北的国共战争，但湖北经济发展却相对稳定，经济增长的速度是近代史上最高的，经济发展达到1949年以前的最高水平。此中原因之一，是由于新的法规、制度符合正在形成的市场经济要求，湖北省政府的经济管理职能进一步加强，经济管理的现代化。

在 20世纪30-40年代经济管理方法的变化中，值得一提的是开始尝试计划管理的方法。1933年，蒋介石鉴于苏联"一五"计划的成功和德国希特勒上台后实行统制经济，开始引进计划管理和统制方法，制订经济发展计划。实业部公布《实业计划(1933-1936)》。该计划要"以扬子江为首始建设中心区"。这个中心区包括湖北省在内。湖北省政府随之制订本省经济发展计划，其要点是对粮食、棉花等重要产业物资实行统制。1937年7月以后，湖北经济转入战时状态。1938年10月，武汉被日军占领，湖北省政府西迁恩施，其管理的地区主要是鄂西和鄂北的山区。陈诚任湖北省政府主席期问，一方面督饬建设厅重建工厂矿山，尽快恢复生产；一方面要求省、县、乡政府分别制订出一个包括经济、文化、政治暨一切工作在内的建设计划。1941年2月，《新湖北建设计划大纲》出台，其要点是适应国防经济建设的要求，针对本省战时环境及战时人民生活需要，为逐渐实行统制经济以调节物资生产消费，树立施行计划经济之基础。计划大纲的第一期为5年。同年4月，建设厅着手编制《本省五年建设计划》。这个计划又分为前3年后2年两个阶段，先编制了三年经济建设计划。随后制定《收复失地善后工作纲要》和《大武汉市建设计划草案》，为抗战胜利后城镇的经济恢复作准备。抗日战争胜利后，湖北省政府又制定了《湖北省战后第一期经济建设计划纲要草案》。由于战时环境及战争进程与计划拟订者原来设想相距甚远，这些计划都未能认真贯彻执行，流于形式。但是，这个过程表明，想实施计划管理是这个时期的一种新现象。