经济学论文：借鉴国外经验,寻求开放我国政府采购市场的对策

 摘 要：我国于2001年底正式成为WTO成员国时，曾在《加入WTO议定书》中承诺：" 中国 有意成为《政府采购协议》（以下简称《协议》）的参加方"，还承诺将在入世后2年内开始加入《协议》的谈判。这些说明我国的政府采购市场开放的日期正在来临，政府采购市场的逐步开放和政府采购活动的国际化将构成我国未来 经济 改革与 发展 的一大宏观趋势。由于我国政府采购制度的不完善和国内 企业 参与国际竞争能力低下，政府采购市场的开放将会不可避免地对我国民族产业带来巨大的外部竞争压力和挑战。因此， 科学 地制定政府采购市场开放策略，按WTO《协议》的基本原则完善我国政府采购制度和逐步开放政府采购市场，已成为当前我国政府采购实践中一个十分重要的课题。在国外，政府采购已有上百年的 历史 ，许多发达国家在开放政府采购市场也累积了数十年的经验，并建立了健全的政府采购对外开放 法律 的法规和政策。本文通过 分析 国外开放政府采购市场的成功经验，试图从中寻求开放我国政府采购市场的对策。  
   关键词：政府采购市场 开放 借鉴 对策 

国外开放政府采购市场的经验 

一．开放政府采购市场的渐进性和次序性 

从世界各国的实践来看，政府采购市场的开放都讲究渐进性和次序性。如加拿大、韩国、香港等国家和地区都是在本国（或本地区）完全成为外向型经济国家后才加入《协议》。美国加入《协议》后，在电信等其他领域仍不对国外供应商开放。下面以日本为例。日本是《协议》的倡导国和最先签字国之一，但是日本对政府采购市场的开放却经过了相当长的一段时间，与日本市场准入的进展密切相关。从战后至今，以1988年为界，可分为两个阶段，1988年以前日本的市场处于相对封闭状态，1988年以后逐渐变得相对开放。20世纪80年代中后期，日本经济的国际化表现为，对外充分的国际化，对内则是完全封闭的保护。体现在政府采购政策上，则出现了日本企业实体既在国外中标又在国内中标，而国外企业实体很少在日本政府采购中中标。在招标程序中，日本采用的是被称为"指名招标"（选择性招标）形式，从形式本身看，是符合《协议》要求的，但在具体入选条件上，日本不仅规定投标者要提供详细的情报，而且着重于当地企业实绩，重点看投标者在日本的实际业绩。这一条件往往使国外企业实体在资格审查即被淘汰，引起了美欧等国家的不满。1988年在美国的压力下，日本制定了"关于市场准入的实施办法"，该办法对政府采购的招标程序作了重大修改，允许外国企业实体直接进入日本市场参加竞争，不必先与日本国内企业合作投标。与此同时，加快了日本商业习惯、规则与国际惯例统一的步伐。从此，日本的政府采购市场才逐步地开放，政府采购行为逐渐趋于公开、透明化。 

二．规范化的改革配套措施 

各国确定开放政府采购市场后，首先采取积极措施，修正国内现行有关政府采购立法，并制定新的法律法规，以期符合国际政府采购规则的基本要求。由于各国政府采购制度完善程度不同，规范化改革也不尽相同，从 目前 各国实践情况来看，主要有以下几方面经验：  

1、制定一套完备的政府采购法规，既包括规定政府采购的目标、基本原则及采购程序的政府采购基本法，又出台了细化基本法的实施法令和规则，另外还颁布了相关政府采购预算法规及 会计 制度。如美国在《联邦采购条例》这个基本法的基础上，联邦和地方还通过众多的条例和细则完善政府采购。欧盟以《公共指令》为基本法，并在基本法原则的指导下制定了实施条例。这些法规对外能促进政府采购市场的逐步开放和一体化；对内能做到禁止政府授予特殊合同以侵犯投标企业的利益，防止欺诈性合同，在合法范围内保护本国中小企业利益。 

 2、根据国际规则和本国实际情况，明确本国开放政府采购市场的范围及程度。《协议》规定，签字国价值在13万特别提款权或13万特别提款权以上的采购合同必须实行国际性招标采购。由于各国国情不一，其人均GDP比重差别较大，各国在具体确定"门槛价"时，其使用的标准大相径庭，即使在同一国内部，中央与地方之间、地方各级政府之间所使用的"门槛价"标准也不一样。如美国适用国际招标的"门槛价"，中央机构为13万特别提款权，地方政府为35.5万特别提款权，地方下属机构则为25万特别提款权。与此同时，各国政府对有关采购提出保留范围，主要是涉及国防和安全的采购以及一些需要保护的产品。如美国的《购买美国产品法》规定："无论法律如何规定，并且除非有关部门或独立机关的负责人断定其不符合美国的公共利益或其成本不合理；否则，基于公共使用的目的，只能采购在美国采掘或生产的未制成的物品、材料或供应品；所采购的已制成的物品、材料或供应品，只能是实质上全部由在美国国内采掘或生产的未制成的物品、材料或供应品制成，并应在美国国内制造。" 

 3、建立有效的集中采购组织管理体制，适应国际化操作的需要。国家政府机关的一切物资或服务的采购与供应都集中于政府所设立的特定机构进行，如法国的公共购买团体委员会、加拿大的采购中心、韩国的国家供应局、菲律宾的供应协调局等。各国财政部门是政府采购制度中一个重要的管理机构，其主要职责包括：预算审查与批准，制定采购法规或指南，管理招标事务，制定支出政策，管理和协调采购委员会工作等。开放政府采购市场的国家通常将政策制定与政策执行分开。如韩国，由财政经济部制定采购政策，由物品供应部负责具体的采购工作。随着政府采购市场的逐步开放，各国的外经贸部门也参与政府采购管理，专门负责政府采购的对外磋商与谈判事务。除此之外，还改革了与政府采购相关的部门管理体制，如国家预算管理制度、国家金库制度，加强政府采购预算编制与监督工作，并改进国库资金拨付方式等。  

4、建立健全的政府采购保障体制。一方面，设有完善的申诉机制。各国一般由独立的管理部门或司法部门制定申诉机制，其可以是负责管理贸易申诉的专门机构（如加拿大国家贸易仲裁法庭），或是管理招标申诉的一般机构（如澳大利亚联邦政府调查委员会）。通常情况下，申诉程序中明确了申诉的有效时间、答复期限以及成功解决申诉 问题 的补偿机制等，能确保跨国采购的各种纠纷得到公平、公正、公开地解决。另一方面，建立政府信息系统，有利于政府采购市场开放的公平、公开。各国政府指定专门的报纸和刊物刊登政府采购信息，为所有的企业提供平等的竞争机会。如在欧洲通过欧共体官方报纸（ The  Official Journal of the European Communities）公布公共采购信息，在欧共体内只要采购金额超过《采购指南》的临界值必须在欧共体官方报纸刊登广告，在全欧洲刊登通告。每周公布400到500个合同通告，这些通告包括采购的货物信息（如技术标准）、使用何种语言、截止日期以及对供应商财务能力、经济水平等要求。此外，许多国家利用互联网发布政府采购信息，如欧共体的 电子 投标日报（Tenders Electronic Daily），取得了良好的效果。 

三．运用政府采购政策有效保护国内产业 

政府采购制度是一种非关税贸易壁垒，一直是各国保护本国产业的有效手段。关贸协定形成时，各国有意把政府排除在投资贸易自由领域之外，目的就是为了不违背当时各国都在利用政府采购保护国内 企业 这一既成事实。政府采购政策作为国际贸易中保护本国 经济 的一个合理、合法的手段，为大多数国家所采用，以国家安全、保护国内产业为由对国内产品采取优先购买的政策，已是国际上通行的惯例。国外利用政府采购手段保护国内企业的主要措施有：一是禁止采购外国产品。如我国 台湾 地区曾在《政府机关及公营事业机构办理进口签证须知》中规定，对于机械、 电子 、电机等机器设备的进口，超过60万美元时应附 工业 局无限制说明，否则无法获得进口签证。二是产品原产地的限制，规定产品国产化价值所占的比重。如美国制定的《购买美国产品法》规定，联邦政府在购买货物或签订公共工程委托合同时，必须有购买美国产品或使用美国物资的要求，即原产地制造比率须超过50%。此法令不适用于违反公共利益、采购成本高于外国产品6%以上、美国境内没有制造等采购项目。三是价格优惠，即在国内外产品性能相同的情况下，允许给予国内产品价格优惠，优先购买本国产品。如欧盟于1993年1月规定，自来水、能源、运输及通讯等公共事业在采购时，必须采购当地产品50%以上，凡3%价格差异以内的，应优先采购欧盟产品。四是贸易补偿，采购国为了培育当地产业或是为了改善国际收支，要求得标的外国供应商需达到某个比例的国内采购，或者必须转移某项技术，或者需在国内建厂制造等。如美国，根据1991年的道路运输效率法规定，各州接受联邦运输部补助采购包括轨道车辆等大众运输机械时，在其采购成本中必须有60%以上的美国产品，而且车辆最后须在美国国内组装。 

在国际上，政府利用纳税人的钱购买外国产品冲击本国企业，是不符合纳税人利益的。当一国企业整体竞争力还不很强，经受不住外国企业的冲击时，政府必须进行适当的保护。即使参加了《协议》等国际规则的国家，在政府采购中采购外国产品的数量也是极为有限的。据测算，美国、日本、加拿大、西欧13万特别提款权以上的政府采购中，外国产品所占比重都不高，美国为9%，日本为16%，加拿大为20%，西欧只有1%。可见即使在对政府采购已做出国民待遇承诺的国家，仍然通过各种保护措施大量采购的是本国产品。当然，各国制定的保护本国产品的措施在加入《协议》后，要受到这些国际协定的制约。但是，保护措施一方面对相互之间未开放政府采购市场的国家有效；另一方面，即使开放政府采购市场，也不是完全的开放，保护措施对开放政府采购市场未涉及的领域依然有效；第三，保护措施也是一国每年度检查是否公平相互开放政府采购市场的筹码。如美国政府根据年度报告决定是否采用采购禁令。

四．帮助企业打入国际政府采购市场的措施 

各国提高本国企业竞争力，打入国际政府采购市场的措施一般并没有直接规定，但通过保护国内产业，可以 发展 壮大本国企业，并学会国际招投标经验，为早日打入国外政府采购市场奠定良好的基础。其次，一国还可以通过制定鼓励出口的政策，形成本国产品进入国外市场的竞争优势。再次，一国还可以积极参加国际政府采购规则，国与国之间签订互相开放政府采购市场的协议，以拓展国内企业对外渗透空间。如发达国家通过种种手段给发展 中国 家施加压力，要求这些国家开放政府采购市场。另外，通过建立政府采购激励机制，可以引导本国企业规范化发展，充分发挥自身优势，早日以强大实力参与到国际政府采购市场竞争中去。如中美、中欧贸易谈判中，美国政府和欧盟积极向中国政府争取波音和空中客车飞机定单。 

我国开放政府采购市场的对策  

虽然 目前 我国没有正式开放政府采购市场，但由于国际 金融 机构的介入，以及保护国内产业的政策尚未全面推广，事实上部分采购市场已经开放，国外许多企业已经通过国际竞争性招标等渠道进入我国政府采购市场。事实上的开放与政策、制度上的落后形成了极大的反差，这就要求尽快制定出迎接政府采购市场开放的对策。结合我国国情，借鉴国外开放政府采购市场的经验，我国迎接政府采购市场开放对策主要侧重在以下几个方面： 

一．实行渐进性策略，逐步、适度地开放政府采购市场 

我国应根据本国经济发展水平与各行业的发展状况， 科学 地确定政府采购市场的开放次序和程度，逐步、适度地开放政府采购市场。渐进性策略包括三方面的含义：一是时间上渐进；二是开放的地区渐进；三是开放的产业渐进。时间上渐进是指，政府采购市场的开放应经过一个比较长的时期，主要体现为逐步签订和加入一些多边和双边协议，从而可以逐步采取相应的开放对策。开放的地区渐进是指，政府采购市场对外开放是区别对待的，一般按对等的原则进行。先开放经济较发达的沿海地区，然后逐渐向内陆推进。开放的产业渐进是指，对我国有一定竞争优势、能与跨国公司相抗衡并能抵御外资入侵的行业和部门，可适度开放；对我国比较重要而又比较落后的一些产业，如机电、化工、信息产业、汽车等，则禁止或限制外国供应商进入，以提供政策上的缓冲期，待条件成熟后再逐步与国际政府采购市场接轨。 

二．完善政府采购制度，为政府采购市场开放提供制度基础 

经过几年的政府采购实践，我国政府采购管理体制和运行机制已初步形成，但离规范化的政府采购制度还有一定的差距。因此，今后为尽快与政府采购国际惯例接轨，必须进一步完善政府采购制度，为政府采购市场的开放构筑坚实的制度基础。（1）建立完善的政府采购 法律 法规体系。一是制定《政府采购法》，规范和指导政府采购行为。可喜的是，我国已在2002年通过了《政府采购法》，并于2003年在全国正式实施。该法把政府采购的整个过程都纳入法律管辖范围内，是一部全面约束政府采购行为各个过程的规章，使我国政府采购行为逐步规范化、科学化。二是制定和完善政府采购的其他配套法律法规，如《招投标法》、《政府采购指南》、《政府采购代理机构管理办法》、《政府采购专业人员管理办法》等。三是通过法律形式规定适用《协议》等国际规则的政府采购范围和程度，确定中央和地方政府通过国际招标方式对外开放的采购"门槛价"。与此同时，立法中还要规定政府采购的保留范围，主要包括：涉及国家安全和国防目的的采购，需要保护的农、牧、水等产品，单一来源的采购等。（2）建立和完善政府采购管理体制。一是根据国际惯例在财政部门内设立一个政府采购主管机构，其主要职责是编制采购预算、制定采购法规与政策、对政府采购事务进行协调与管理、进行采购统计 分析 与评估等。二是建立升学的招标管理办法和程序，并加强对招标代理机构或采购代理机构的管理。（3）建立和完善政府采购保障机制。一是完善现行预算管理体系及运行机制，加强预算监督管理，如改进政府财政支出管理方式；改革现行行政事业单位会计 管理体系与具体操作 方法 ；完善国家金库制度，允许财政办理直接拨款，为实行单一的国库账户创造条件。二是建立政府采购审查与仲裁机构，加强政府采购的监督管理和政府采购过程中争议的解决，确保政府采购市场的公平竞争。三是建立政府采购的信息系统，拓宽政府采购信息流通渠道。建议政府采购管理部门创办专门的政府采购信息报纸或刊物，在条件具备的情况下，开通政府采购信息网站。 

三．实行倾斜性策略，有效保护国内产业 

目前，我国企业整体竞争力还不强，经受不住外国企业的冲击，政府必须对其进行适当的保护。因此，我国在加入《协议》后，可以根据《协议》的例外条款和关于发展中国家的特殊待遇及技术援助规定，对国内产品实行优先的政府采购政策，从而有效保护和促进国内产业的发展。借鉴国外的措施，根据我国具体国情，可以采取以下条款来保护国内企业：（1）规定国际采购的本地含量。在国内的立法中，规定国际采购的本地的产品和劳动含量。我国可以要求国际采购至少必须购买一定比例（如50%）国内原材料和产品。（2）给予本国企业以一定的价格优惠。（3）优先购买本国产品。（4）在一些领域限制或禁止外国企业进入。（5）利用政府采购方法选择来保护本国产品，公开招标之外的其他采购方法可以规避国民待遇原则和非歧视原则，为国内供应商提供更多的中标机会。（6）在政府采购中可以对国外供应商附带条件。如在工程项目采购中可以要求投标商提供贷款、技术转让或人员免费培训等要求，以此来促进国内企业的发展。 

四．提高我国企业的国际竞争力，早日进入国际政府采购市场 

政府市场开放是对等的，我们在对外开放的同时也取得了进入国际政府采购市场的机会。通过建立政府采购激励机制，既要减少开放政府采购市场对我国行业的冲击，又可以积极引导我国企业规范化发展，发挥自身优势，早日以强大实力参与到国际政府采购市场竞争中去。我们可以利用国际分工，大力发展我国在国际政府采购市场竞争处于有利位置的行业，通过对等开放市场，增加国内企业的对外竞争力，不仅从国内促进它们发展，还为它们打开国际政府采购市场大门。