我国网约车监管议程设定分析

 　　摘要：基于多重因果漏斗模型，分析网约车议程设定中的各诱致变量。结果显示：在社会各界的共同作用和焦点事件接连发生的推动下，对网约车监管的诉求日益强烈，因果关系从历史地理环境因素，向社会经济因素综合，向大规模的政治行为和政府机构移动，向精英行为和正式政策集中聚集，最终促成网约车监管的议程设定和政策出台。 
　　关键词：网约车监管 多重因果漏斗模型 议程设定 政策建议 
　　中图分类号：F572 文献标识码： A 
　　在我国，网约车的出现和发展对传统出租车市场形成了十分明显的冲击。但从被地方政府出台禁令“封杀”和被传统出租车行业强烈抵制，到与传统出租车行业共享约车平台资源，到中央和地方政府表示明确支持并出台文件规范行业发展，再到如今的价格战争夺战波澜再起，网约车自身也经历了快速的市场和政策变化。2016 年7月28日，七部委联合发布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，标志着网约车的“合法化”，并明确了深化出租车行业改革的方向。就在公众为网约车合法化一片叫好之时，各地密集推出的新政实施细则却引起了市场突如其来的一系列变化，又对网约车监管提出了新的挑战。 
　　纵观网约车监管的整个政策制定过程，人们不禁思索：是什么因素触发了网约车问题进入政府议程？新政的策略和未来变迁方向是什么？针对这些问题，运用多重因果漏斗模型对网约车监管的议程设定过程进行系统分析，总结出由多重因素导出的网约车监管议程设定的必要性。 
　　1 分析工具――多重因果漏斗模型框架 
　　在20世纪70年代后期，英国的安东尼・金、美国的理查德・霍夫伯特和加拿大的理查德・西蒙建立了一些多重因果漏斗模型，试图阐明议程设立过程中的利益、制度和观念之间的一般关系，这一模型的理论基础使这些变量存在于一个“因果关系的漏斗”之中，变量在其中的关系都是一环套一环的。 装入政策漏斗的变量有历史地理情况、社会经济成分、大众政治行为、政府组织制度、精英行为以及相关政治事件。因果关系漏斗认为物质和意识形态变量在社会或政策问题的产生过程中发挥着重要作用，这些变量在一个相互作用的“环环相套型”的格局中互相缠结。因此在公共政策过程中存在一个因果关系的漏斗，在相关的政治事件的作用下，因果关系从历史地理环境因素向社会经济因素综合，向大规模的政治行为和政府机构移动，向精英行为和正式政策集中、集聚，最终推动政策输出，见图1。 
　　2 多重因果漏斗模型分析网约车监管议程设定 
　　2.1历史地理情况 
　　�L期以来，出租车公司和司机之间利益分配不公，数量庞大的黑车扰乱了市场秩序。在出租车行业乱象丛生之际，手机打车软件逐渐出现在我们的生活中。由于互联网技术所带来的便利，网约车产业迅速扩张，发展势头之快出乎人们意料，市场开始进入“野蛮生长”期。但是，它在打破市场垄断和缓解供需矛盾的同时，也带来了令政府和公众始料未及的诸多问题：未有定论的道路拥堵；出租车司机的集体罢工抗议；被质疑的“典型的伪共享经济”；影响其他行业正常发展的虹吸效应......这些历史的、地理的、文化的因素相互缠结在一起，初步推动了网约车监管议程设定向社会经济成分等因素集中移动。 
　　2.2社会经济成分 
　　自2014年以来，GDP 增速放缓至8%以下，相应的新增就业机会减少，中国经济社会发展进入“新常态”。在这一形势下，网约车在一定程度上起到了增加收入和解决就业的作用。另外，网约车的产生与发展以共享经济理论为基础。共享经济利用互联网技术构建平台，整合信息，最大限度地分配闲置资源，加上“互联网+”政策的推广，“互联网+交通运输”的网约车应运而生并蓬勃发展。但随着市场的不断演进，网约车司机的专职化现象愈加严重，网约车新车比例越来越高，逐渐背离了共享经济盘活存量资源的意义。 
　　2.3大众政治行为 
　　大众的政治行为也在一定程度上激发了网约车议程的设定。2016年6月，青岛爆发出租车大规模停运事件，类似的出租车停运事件在大连、南京等多个城市都出现过。2015年1月济南车主陈超因使用滴滴专车载客被认定为非法运营，在交了2万元罚款后，陈超状告济南市客运管理中心，被媒体称为“专车第一案”。另外，在网约车出现后不仅连连曝出乘客安全受到威胁和侵害等负面新闻，也在无形中严重威胁了个人信息的安全，加剧了公众对网约车服务安全性的担忧。现有法律秩序遭到冲击，新的法律规定尚未形成，各类群体性纠纷事实上对行业主管部门乃至各级政府而言都带来巨大的维稳压力，成为网约车监管议程得以产出的助推力。