完善中职学校社会保障制度的思考

 　摘要：本文聚焦中职学校的社保问题，分析了中职学校社保制度存在的问题，研究了中职学校社保制度问题的成因，探寻了中职学校社保改革的方向，认为应该从统一制度模式，健全法制体系，促进均衡发展，完善项目体制，完善体制机制等五个方面来完善中职学校社保制度。 
　　关键词：完善 中职学校 社会保障 制度 
　　中图分类号：G523 文献标识码：A 
　　中职学校是职业教育的一种类型。改革开放前，政府举办的中职学校，教师的各种社会保障几乎全部依赖于政府和学校，他们大多享受的是“准公务员”性质的社保待遇；而国有企业举办的中职学校，其教师的社保基本和企业员工相一致，依赖企业来保障。当时这两类中职学校由于最终的责任都由国家来承担，待遇差别不大。 
　　随着改革开放的深入，中职学校发展为公办和民办两大类，我国的社保制度也进行了制度重构，国家针对各类社会群体进行了不同的社保制度设计，但在中职学校社保的制度设计方面，国家没有把它们作为一个整体划入统一的制度设计，形成了虽然都是从事职教工作，但教师的参保制度却不同。 
　　进入新世纪尤其是党的十八以来，在“五大新发展理念”和“四个全面”战略布局的新形势下，我国的社会保障制度又有了新的创新和完善，在此背景下，推进中职学校社会保障制度的统一发展就显的意义重大。 
　　1 中职学校社保制度存在的问题 
　　1.1制度模式不统一 
　　中职学校存在多种类型，一种是由地方政府或政府部门举办的中职学校，比如职业高中和一些职业中专；一种是由国有或国有控股企业举办的中职学校，比如一些技校；一种是由行业学会举办的学校，比如一些成人中专学校；还有一种是多方参股举办的学校，组成更加复杂，比如一些改制的中职学校，但学校的资产中包含国有资产成分。民办的相对比较简单一些，一种就是由民间资本举办的，如一些民办中职学校；一种是以民间投资和公有或集体投资合办的，现在的管理一般也以民办管理形式为主。 
　　但不管是什么性质和类型的学校，中职学校中的教师社保制度设计理论上不外乎两类，一类是参加机关事业单位社保制度模式；一类是参加企业社保制度模式，但在实际中却比较复杂，有些教师参加了“城镇居民社保制度”体系，也有些教师参加的是“农村居民社保制度”体系。也就是说，同样是中职学校，由于隶属于不同举办主体，虽然学校的职能是一致的，教师的职业能力也是相近的，但由于中职学校教师“编制”差异，也就是“身份”的不同，学校所属的举办主体的“性质”不同，教师所属的社保制度体系就不同，参加的社保制度模式也就不同。 
　　1.2 待遇标准不统一 
　　同一所学校的教师，由于其进入学校的途径不同，分成“编制”内和“编制”外。“编制”内的教师一般随其主管单位参加社会保障的类型而参加社会保障，而“编制”外的教师，一般参加企业社保制度体系，或者是城乡居民社保制度体系，甚至有些不参加任何形式的社会保障体系，这种现象造成了教师待遇的巨大差别，影响了教师队伍的稳定和健康发展。 
　　以养老保险为例，隶属于政府部门举办的中职学校，“编制”内的教师长期以来没有参加养老保险，一直沿用“机关事业单位”员工的退休制度，到2015年1月国务院才发文决定从2014年10月1日起实施机关事业单位养老保险改革。但这种改革只是针对“在编”人员，也就是说，占“编制”与否，签“合同”与否，形成不同身份，造成虽是同一单位员工，做着同样的工作，在社保缴费方面却比例不同，退休后得到的待遇标准、计算的方法都不同，社保待遇的调整体制也不同，社保金的来源渠道也不同。据2015年国家统计局公报显示，2014年，机关事业单位退休人员待遇平均水平，比企业退休人员待遇平均水平高出近2倍，造成的现实是同工“不同酬”现象越来越突出。 
　　1.3统筹层次不统一 
　　同样是中职学校，由于地域差别，隶属关系不同，中职学校教师参加的社保制度体系的统筹层次也不同。有些是参加的省一级社保制度层次，有些是参加的市一级层面的社会保障体系，甚至有些还处在县一级社会保障层面。 
　　一般由省级部门主办的中职学校，学校的正式在�人员，参加的是省一级统筹的社会保障体系。由市一级举办的学校，缴费和标准、待遇和管理、社保基金调剂等都在各自所在地市一级统一管理。而一些县级职业学校，虽然有一些保障项目已经实现了市级统筹，但还有一些项目仅仅只是县一级统筹，标准也按县一级筹集和发放。 
　　1.4项目发展不均衡 
　　由于我国经济和社会发展不均衡，地区发展差别较大，造成各地的中职学校参保项目很不均衡。东部经济发达的省市，也包括北京、天津、重庆等一些区域，参保项目比较规范，但在中西部和东北一些省市，尤其是在一些经济不太发达的地市，中职学校教师的社保就很不规范，待遇也就比较差。 
　　从另一个角度来看，中职学校中在编的“正式工”相对而言能得到更好的保障，一些通过劳务派遣的人员，尤其是一些临时聘用的人员，社会保障的水平就比较低，社保项目也不全，大多仅仅缴纳部分社会保险。 
　　从民办中职学校的参保情况来看，普遍都不太规范，绝大多数人员都按最低标准参加企业人员或城镇居民的社会保障体系，参保的项目也大多不全，权益和保障水平更低。 
　　1.5体制机制不完善 
　　法制不健全。当前社保法规已经初步建立起来，虽然社保制度的法律法规和政策也不少，但专门针对中职学校教师的法律法规依然是空白，而是把中职学校按所属举办主体的所有制性质不同，划分到不同的制度设计中，在法律法规中以“碎片化”的形式体现着。 
　　缺乏协调统一。当前社保的制度规范调整的范围大小不一，内部条文之间还存在一些衔接不畅、甚至出现矛盾冲突的方面，各种保障项目之间缺乏协调。 
　　缴费负担沉重。当前我国社会保障缴费比例较高，以山西太原市的中职学校为例。据调查测算，在参加太原市社会保险的中职学校中，大约40%是用人单位缴纳，大约17%由个人缴纳，缴费负担较重。就个人缴费而言，具体的缴费情况是，养老保险缴费比例是个人工资总额的8%，医疗保险缴费比例是个人工资总额的2%，失业保险费是1%左右，住房公积金是工资的6%左右，个人社会保险缴费的缴费比例已高达17%；单位缴费比例和个人缴纳比例两者相加已经达到工资总额的57%，处在相对比较高的水平 。如果继续依靠上调社会保险缴费率办法来保障社保制度的可持续性发展，单位和个人都将不堪重负，制度的可持续性也将遭受巨大挑战。 　　2 中职学校社保制度问题的成因 
　　2.1顶层设计的原因 
　　顶层设计是中职学校社保存问题的原因之一。社保制度是关系到方方面面的一项庞大的系统工程，由多项具体的社会制度体系构成，各项社保制度既相互独立又紧密联系，既关乎当前群众利益又涉及长远发展，单靠人力资源和社会保障部门来设计和组织实施，就很难统筹安排和协调。从我们社保发展的实践来看，几乎所有的社会保障工作单靠一个部门去做都无法完成，因而，应加强社保制度的顶层设计，在国家层面上进行整体上设计，才可能跳出部门利益的窠臼，增强制度的公平性和整体性。 
　　2.2政策落实不到位 
　　国家已经出台了不少的社保制度规范，也出台了不少具体的实施办法，但在具体的落实过程中就大打折扣，也是中职学校社保问题严重的成因之一。 
　　以社保项目为例，存在着制度落实不到位，打折扣的现象。首先是大多数中职学校给教师保险项目上不全，大多数中职学校仅仅只给自己的教师缴纳养老保险、医疗保险，而失业保险、工伤保险、生育保险能不缴纳就不缴纳，尤其是一些民办的中职学校更加严重。国家虽然要求“五险”捆绑统一缴纳，但在实际的过程中往往执行的不严格，政策的落实不到位。 
　　2.3 制度衔接不严谨 
　　主要表现在不同社保制度之间、不同区域之间转移困难。 
　　制度间转移困难。由于制度的条块分割，各个制度之间衔接困难，转接不畅，如养老的几个制度之间的待遇差别较大，各个制度之间的转出和转入也很不规范，员工在流动过程中，养老保险的办理非常困难，权益很难得到保障，各个养老保险制度之间衔接就很困难。 
　　区域间难衔接。区域发展的失衡，造成各地待遇千差万别，沿海地区中职学校教师的待遇较高，而东北地区、中部地区、西部地区经济和社会发展较迟缓，这些区域的中职学校教师的社会保障待遇普遍较低，很多地方只是市级统筹，甚至很多现在还只是县级统筹，造成区域之间的转接比较困难，衔接不畅。 
　　3 完善中职学校社保制度的对策 
　　3.1统一制度模式 
　　完善中职学校社保制度，首先要统一制度模式。建议应把中职学校作为一个整体来综合考虑，不论学校性质，不论人员编制，一视同仁，把中职学校全部纳入“机关事业单位”的社会保障体系中，全面落实同工同酬，从根本上落实科教兴国的国家战略 。 
　　借鉴发达国家学校社会保障模式，建议将我国分散的中职学校社会保障模式相统一，不论中职学校的性质如何，都应该确定“国家―社会―个人”三方共同承担的格局，具体而言，中职学校社保制度内部设计应包含三个层次。 
　　第一层次是基本保障。由基本养老保险、基本医疗保险、基本失业保险，以及基本的工伤保险组成，生育保险建议划入基本医疗保险的内容中，这些保险由中央政府统一制定政策，在全国范围内强制实行。 
　　第二个层次是辅助保障。由补充医疗保险、补充养老保险、补充失业保险组成，由政府制定法律规范，单位组织参加，社会化运营管理，这是对第一层保障的补充。 
　　第三层次是间接保障。主要是其他的一些社会福利，比如北方地区的“取暖补贴”“独生子女补贴”“孩子幼儿园费用补贴”等，应该“编内”和“编外”一视同仁，这样设计既体现了我国传统尊师重教，又可以促进教师承担责任的意识，间接地体现了社会保障效率性的原则。 
　　3.2 健全法制体系 
　　整合中职学校社保法律。针对中职学校社保法律法规“碎片化”特征，应把分散在不同制度体系中的法律法规进行有效整合，全部纳入机关事业单位社保的法制体系中，这样一来，就可以把中职学校的社保制度体系纳入机关事业单位的社保体系，就和《教师法》中规定中职学校教师是专业人员的界定相一致。 
　　立法内容相互衔接。社保制度的国家层面的立法，各部门的规章制度，地方的立法和规定应相互衔接。尤其是要处理好机关事业单位社保制度、企业社保制度、居民社保制度之间的转移衔接，同时要做好不同统筹区域之间社保体系的转移衔接问题，以保证中职学校教师人员的合理流动。 
　　3.3 促进均衡发展 
　　社会保障作为重要的公共产品组成部分之一，应该体现出普惠性原则，应该在统筹区域实现基本均衡。 
　　以中职学校教师“基本需求”为基础。要着眼于保障中职学校教师的基本生活，各地经济和社会发展水平不一致，当前要按统筹的发展水平来设计和制定标准；要以“底线公平”为基本理念，来构建处于全面建设小康社会期的中职学校社保制度。 
　　明确国家的“责任主体”地位。基本社会保障是社会文明进步的体现，在保障中职学校教师基本生活上，政府是责无旁�J的，要明确哪些是政府“兜底”的保障责任，哪些是中职学校教师的责任和义务，要保障所有的中职学校教师享有一致的权利，承担一致的责任。 
　　同时要注意“均等化”和“平均化”的关系，“均等化”不是“同样”保障，也不是“同时”达到较高保障，更不是“平均”保障，而是要有差别，真正体现公平，保障基本生活，并逐步缩小差距，实现动态均等保障。 
　　3.4 完善保障项目 
　　加快完善养老保险。重点是完善中职学校养老保险制定，建立体现中职学校特点的职业年金制度，调整最低缴费年限限制，只是在退休时，退休金和交保年限相挂钩，既激发了中职教师交保的积极性，又维护了中职教师的合法权益。 
　　加快医疗保险等相关保障项目改革。提升中职教师基本医疗保险等相关保障项目的统筹层次，由市级统筹，逐步提升到省级统筹，实现全体中职学校教师在制度上的公平和公共资源上的共享。 
　　3.5 完善体制机制 
　　加快社保关系转接改革。目前，社会保险关系异地转移不畅，接续困难，应该完善社保关系转移续接体系，简化社保续接手续，打破和户籍相“挂钩”的模式，便利中职学校教师的流动和发展。 
　　解决社保制度“碎片化”问题。面对中职学校社保制度被“碎块化”地分属于不同体制内，“碎片化”的现象严重的现实，要下大力气进行改革，进行制度重建和资源整合，简化制度设计，真正形成统一规范的社保制度体系。