经济学论文：福利经济学视域下基本公共服务均等化研究之辩

　　一、福利经济学经典理论及其国外实践

　　从庇古到阿玛蒂亚·森，其基本思想和若干命题对于公共服务均等化的研究都具有启发意义。

　　(一)福利经济学鼻祖--庇古

　　庇古福利经济学以边沁的功利主义为哲学基础，同时也很大程度上受到了英国改良主义经济学家霍布森提出的"最大社会福利"思想的影响。庇古运用边际效用价值理论把国民收入的增加和均等化的收入分配看作是福利经济学研究的主题，这两个命题被认为是检验社会福利的标准。即国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。该命题在西方经济学说史上首次将社会福利与国家干预分配问题结合起来研究，这项开创性的工作对公共服务均等化的研究起到了基础性的启迪作用。庇古至少做出了如下三个重要贡献：确立了资源最优配置的标准；确立了社会福利最大化的标准；确立了外部性理论。

　　(二)新福利经济学理论

　　20世纪30年代开始，英美等国的经济学家对庇古的福利经济学进行了修正和发展，运用"序数效用论、无差异曲线"等方法对福利问题进行了一系列的探讨，发展了庇古的福利经济学理论，形成了新福利经济学。

　　1.帕累托最适度。意大利经济学家帕累托指出，如果生产资源的重新配置已经不可能使任何一个人的处境变好，除非至少使另一个人的处境变坏，那么这种情况称为"最适度"。20世纪30年代，美国勒讷和霍特林将"帕累托最适度"发展为交换最适度和生产最适度，指出只要同时满足了生产最适度和交换最适度，社会经济福利就达到最大化。帕累托最适度意味着，只要使每个人状况都得到改善或一些人得到改善的同时没有人状况变坏，任何社会变革都是可行的，否则，都是不可行的。

　　2.补偿原理。英国的卡尔多在1939年提出了"假想的补偿原理"，希克斯将它进一步完善。他们认为，如果一些社会成员经济状况的改善不会同时造成其他成员经济状况的恶化，或者一些社会成员状况的改善补偿了其他社会成员状况的恶化，社会福利就会增加。因此，政府可运用适当的政策措施(对受益者征收特别税，对受害者支付补偿金)，使社会变革中的受损者得到补偿，使他们保持原来的经济地位。只要特别税与补偿金之和为正，社会福利就会增长。也就是说，只要一些社会成员状况的改善补偿了其他社会成员状况的恶化，社会福利就会增加，这种政策措施就是可取的，而不管它是使"贫者越贫、富者越富"还是使"贫者变富、富者变贫"。可见，"补偿原理"论者忽视了分配问题。

　　3.社会福利函数论。美国经济学家伯格森和萨缪尔森认为，在实现社会经济福利最大化方面，勒讷、霍特林的"生产与交换的最论文联盟http://Www.LWlm.cOm适度条件"和卡尔多、希克斯的"补偿原理"都很片面，它们只注重了经济效率而忽视了合理分配。在他们看来，经济效率是实现最大福利的必要条件，合理分配是实现最大福利的充分条件。他们认为，社会福利的大小取决于影响福利的一切变量，将分配方面及其它所有支配福利的因素统统考虑进来，编制了一种"社会福利函数"，当这个函数值达到最大时才算实现了福利极大化。主张"合理的"收入分配，认为收入分配是否合理是由舆论、国会或者政府等等来确定，实质上是由统治者决定。

　　4.相对福利。1974年美国的伊斯特林提出了"福利相对性"概念。福利的相对性观点使福利与个人的收入无直接关系，提高国民收入水平和缩小国民之间收入差距的政策都不能增加国民福利。"相对福利"既否定了"收入均等化"的措施，又否定了普遍提高国民收入水平的意义，从而认为任何变革都不能增进福利。"相对福利论"者还认为，既然"福利"是"相对"的，那么"贫困"也是相对的，以此否定绝对贫困问题。

　　(三)阿玛蒂亚·森的理论

　　阿玛蒂亚·森对"福利"的理解是：创造福利是它带来的那些机会和活动，这些机会和活动建立在个人能力的基础上。他认为，单纯用效用指标来衡量社会福利仍然存在缺陷，并提出了"能力"中心观，即社会福利水平的提高来自个人能力的培养和提高，个人的幸福是他所能做的各种事情的函数。强调"以人为本"是政府推行公共服务均等化的基本出发点和归宿，而要培养和提高个人的能力，必须关注个人的生存和发展环境，并要通过公共服务及其配置来创造和维护。由此，政府政策应具有保障居民基本生论文联盟http://Www.LWlm.cOm存和生活条件、提高居民社会生活能力的机制。

　　伴随理论研究进程，国外基本公共服务均等化社会实践经过了渐进实施、反思和改革历程。公共服务均等化相关理论创立于英国、德国和法国等早期发达资本主义国家。这一阶段所提出的公共服务并不是全面性的公共服务，而是一种以教育、医疗、就业和解决贫困等基本公共服务为主要内容的补缺型公共服务。早期发达资本主义国家逐渐意识到国家提供公共服务的必要性。公共服务均等化相关理论发展的过程，是西方发达国家由补缺型公共服务向普遍型公共服务演变的过程，各国公共服务不断发展，逐步形成了覆盖范围广、服务水平高的公共服务体系。这一体系具有两个特点：覆盖范围较广；具有社会性、公平性和互助性。与此同时，还比较注重公共服务的公平互助性，提出了通过"收入均等化"来实现福利的最大化。

 

基本公共服务均等化实践的改革和反思阶段是对"市场失灵"转向"国家失灵"的反思，需逐步放松对私人部门的管制，打破公共服务的政府垄断供给，开始鼓励私人部门和非政府组织为社会提供公共服务。福利经济学为公共服务均等化提供了坚实的理论基础，同时国外在基本公共服务均等化社会实践为我国学界在该领域的研究提供各种有益的启发。

　　二、基本公共服务均等化内涵及意义

　　(一)基本公共服务概念界定

　　学者们界定公共产品与公共服务这两个概念时存在分歧。有的学者认为，公共产品与公共服务并不相同，前者指有形的公共产出，后者仅包括无形的公共产出。另一些学者则倾向于取公共产品的广义形式，公共服务蕴含于公共产品之中，即将包括有形的产品和无形的服务在内的所有政府产出都称为公共产品。

　　(二)均等化涵义

　　中央政府通过制定相关基本公共服务的国家标准(设施标准、设备标准、人员配备标准和日常运行费用标准等)，在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构不存在偏见、歧视和特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。大多数学者认为，基本公共服务均等化是指政府应该使国民平等地享有水平大致相等的基本公共服务，尽可能地保障公民的基本生存权利和发展权利。有些学者分别从基本权利(楼继伟，2006；郭琪，2006；丁元竹，2008；陈海威，2007)、结果平等(迟福林，2006；张恒龙、陈宪2006；贾康，2007)、动态过程、主体和客体(幸鸣，2007)以及公共财政等视角对基本公共服务均等化内涵进行深化和拓展。由此也引申为关于基本公共服务均等化的测度研究，学者分为：保底说--最低标准说(唐均，2006；贾康，2007)、机会均等说(刘尚希，2007)、条件平等说(张恒龙、陈宪2006)、结果均等说(王莹，2008)，机会均等、结果相等说(常修泽，2007；迟福林2006)和四要素均等说(丁元竹，2008；薛元、李春芳，2007)。均等化的标准，学者们提出了不同的主张，但是，具体到我国的社会如何践行?有待进一步研究。

　　(三)基本公共服务均等化意义

　　社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择。具体来说，学者认为，基本的公共服务均等化的意义在于：一是我国社会迅速转型的必然要求；二是防止群体间、区域问现代化失衡与断裂是构建社会普遍服务体系的着眼点；三是构建社会普遍服务体系将成为政府的最重要的职能；四是有助于促进人的全面发展(楼继伟，2006；迟福林，2006；常修泽，2007)。

　　三、基本公共服务非均等化现状

　　目前，关于基本公共服务非均等化现状的研究主要是从总体和结构两个方面来进行的。一般认为，我国基本公共服务总体提供不足；在结构上是从基本公共服务均等化的主体、客体两个视角展开。

　　政府作为基本公共服务供给主体在供给基本功服务过程中同时存在着供给不足和供给不均问题。在供给不足以及委托代理问题情况下，也会因政府工作人员的主观行为而出现供给不均问题。而且，供给不足前提下的供给不均会强化基本公共服务非均等化。监管、付费和直接提供是政府供给基本公共服务的三种基本手段。政府基本公共服务的"供给不均"贯穿在这三种手段中，表现为"制度供给不均"、"财政供给不均"和"人员、设备、设施供给不均"等(肖文涛、唐国清，2008)。有的学者认为，义务教育、基础设施、公共卫生和社会保障等存在着城乡、地区、群体的差异，且差距较大(项继权，张东豫，莫光，王伟同，王晓洁等)。各种基本公共服务还存在质量上的不均等问题，城乡差距、区域差距、不同社会群体间的差距本质上反映了基本公共服务在数量或质量上不均。基本公共服务数量上的均等，未必能保证群众真正享受到质量均等的服务(肖文涛、唐国清，2008)。上述关于基本公共服务非均等化现状研究过于宏观，缺乏微观基础，对基本公共服务在不同社会阶层之间的群体性不均等问题研究不足。因而需要构建微观模型，比如家户行为模型对基本公共服务非均等化微观层面进行解释，从而使研究更为丰盈。

　　四、实现基本公共服务均等化的手段与途径

　　学者从自身学科背景出发，为这方面的研究舒展了多维视角。基本公共服务非均等是在社会、经济和政治等诸多因素共同作用下形成。正因为多方面原因形成非均等化格局，因而我国公共服务均等化实现方式也应当是多元化。

　　首先要建立一个覆盖全民的公共服务体系，然后才能谈均等化问题(丁元竹，2011)。有学者认为，在这些实现方式中，财政制度是至关重要的。不仅是因为财政制度的改革有助于均等化的实现，而且社会、经济和政治领域内推行的一些措施在财政制度中都直接或间接地有所体现(王玮，2008)。基本社会保障是现代社会中基本公共服务的重要组成部分，也是现代国家最重要的经济社会制度之一，基本公共服务均等化要求全体社会成员在基本社会保障方面享有平等权利(宋晓梧，2010)。通过管理的、立法的以及其他相关制度层面的变革来化解我国基本公共服务均等化困境，以落实基本公共服务均等化战略(郭小聪、刘述良，2010)。有学者也认为，公共服务均等化的实现途径多体现在政府间财权事权划分、转移支付制度的规范以及城乡统筹的政策支持上。关于基本公共服务均等化途径的系统推进研究不足，怎样通过制度化手段来系统地推进基本公共服务均等化值得思考。此外，除了以政府为主体，还可以以市场化的方式促进公共服务均等化，以及如何通过政策引导，使不同地区、不同主体之间加强竞争与合作等途径实现均等化的目标也很有研究的必要。

　　五、讨论

　　学界从不同角度提出实现基本公共服务均等化的手段与途径，为我国的改革实践提供了丰富的思想源泉，使这一领域的研究得到拓展，然而这也忽视了我国是在社会转型、体制转轨背景下推行公共服务均等化，面临着诸多的约束条件，而且还要同时完成"培育现代公民社会"、"建立现代市场经济体制"以及"构建现代公共服务体系"等多重历史课题这一前提。学界在这一领域的研究除前文提涉不足之外，笔者认为，在以下三个方面需进一步深化。

　　(一)基本公共服务均等化内涵

　　基本公共服务均等化内涵在学界没有形成共识，研究中学者的讨论往往是在不同义语下的，因而不免出现"鸡同鸭讲"窘境，这也是在实践中无法践行基本公共服务均等化原因之一。笔者认为，公共服务应蕴涵于公共产品要义之中，强调公共服务的政府、社会主体责任以及公共无形产出，同时基本公共服务均等化不仅是量的均等，而且内在蕴含质的均衡。

　　(二)基本公共服务均等化实质

　　从福利经济学经典理论以及国内外基本公共服务均等化的实践来看，不难发现，基本公共服务均等化涉及社会成员的利益，因而基本公共服务均等化的实质是要构建公平博弈的政治框架，培育良好的政治生态。倘若没有合理博弈的政治框架，即便通过民生为导向的强制干预，也必然会导致新的非均衡，催生新的利益受论文联盟http://Www.LWlm.cOm损群体。

　　(三)基本公共服务均等化责任起点

　　基本公共服务均等化还关系到责任起点的要义，即基本公共服务均等化是对历史责任承担还是面向当前和未来发展模式：如若是面向历史，应该是"卡尔多--希克斯补偿"的问题，因而需要在经济发展处于一定阶段时，提高财政支出用于基本公共服务的比例，通过向弱势群体、中西部地区和乡村社IX等进行财政转移支付均衡公共服务，从而增加社会福利；若是面向当前和未来的发展模式，则是我国发展转型的问题，从而实现阿玛蒂亚·森所强调的，"以人为本"是政府推行公共服务均等化的基本出发点和归宿，培养和提高个人的能力，关注个人的生存和发展环境。