经济学论文：国外国有经济发展演进的历史轨迹与启示

 一、引言
　　纵观世界来看，无论是发达国家还是发展中国家，国有经济都是其经济体系中不可或缺的具有举足轻重地位的经济形态。但是，各国由于文化背景、价值观念、社会历史发展以及经济体制与发展途径的差异，对国有经济有着各自符合自身国情的理解。对大多数国家而言，国有经济进入何种产业，这取决于该产业的性质、比较优势，以及政府宏观调控的政策基础，越是社会效益好、垄断程度高、资本技术密集型的产业，国有经济所占比重就越大。从经济发展水平角度考量，发达国家与发展中国家的国有经济比重存在一定的差距，发达国家国有经济的比重普遍比较小，而发展中国家的国有经济比重较大。这与市场经济的发展程度、与国有经济相对的民间企业的发展情况，甚至是人们对经济机制的认知都密切相关。
　　探究中外经济思想史，可以发现亚当·斯密（1776）的《国富论》对西方国家影响深远，其中强调市场这只看不见的手在资源配置中的基础性作用，而政府这只"看得见的手"仅为市场经济的"守夜人"，在市场失灵的情况下适度干预。这种经济思想的源泉深刻地影响着后代学者甚至广大民众的认知，借助18世纪中后期掀起的工业革命，把这种认知推上了理论浪潮的顶端。实践中，我们发现国有企业凤毛麟角，大量的民营企业则如雨后春笋般迅速崛起，市场经济如火如荼地发展起来。对比以我国为例的发展中本文由论文联盟http://www.LWlM.cOm收集整理国家，17-18世纪（大约明朝时期）中国的资本主义萌芽便开始出现，但愚昧腐朽的政府实行海禁与闭关锁国的政策，阻碍其发展。在19世纪末20世纪初，以民族资本主义企业为代表的民营企业虽迅猛发展，但在夹缝中步履维艰的发展境遇使人们对市场这种资源配置手段心存的愿景破灭。这种根深蒂固的传统政府主导经济的思想一直在人们对资源配置的理想中占据支配地位，相应的官办企业也在支离破碎的经济体制中较为顽强地发展。
　　二、以美国与英国为代表的发达国家国有经济的演进轨迹
　　美国作为当今世界上首屈一指的经济大国，其经济的影响力可见一斑。在1929-1933年资本主义经济危机席卷美国时，美国政府结合自身的国情有效合理地发挥国有经济的作用，将美国从经济危机的泥沼中拯救出来，这对日后美国资本主义经济霸主地位的确立有着至关重要的作用。相比之下，英国作为资本主义经济体制的发源地，虽然随着时间的流逝，其经济的昔日风采已不再，老牌日不落大帝国的地位也已经逐渐没落。但是，英国成熟的经济理论对世界各国的经济发展仍有着巨大的指导意义。譬如，发源于英国的凯恩斯主义曾一度被资本主义国家奉为国家干预经济、发展国有经济的致胜信条，风靡一时，并引领着众多资本主义国家摆脱危机的阴影，迎接新的发展机遇。
　　1.发达国家国有经济的布局体系
　　从国有经济布局起步来看，发达国家早在15世纪的下半叶便把采矿业、冶金业、金属工业掌握在自己政府的手中，但随着市场经济基础的巨大发展以及工业革命的风靡，这些国有性质的工厂在整个国民经济中逐渐显得微不足道。甚至连辅助作用也弱化了。伴随着20世纪的到来，两次世界大战席卷发达国家。一战爆发时，为了满足战争的需要，发达国家开始大力发展国有经济，在钢铁、能源、矿山、飞机汽车、军工等领域都有国有经济的渗入，国有经济发展的第一个小高潮由此出现。但一战后，很多国有经济所占据的企业又卖给了私人，出现了国有经济比重的小幅度下降。而1929-1933年资本主义经济危机的爆发又给发达国家的市场经济以重创，传统的市场经济失灵，经济跌落谷底，此时凯恩斯主义应运而生，发达国家大刀阔斧的改革由此开始了。大多数发达国家改革迈出的第一步便是大力发展政府主导的国有经济，掀起国有经济发展的第二个高潮。至20世纪70年代，经济领域出现了严重的滞涨现象，国有经济规模膨胀也出现了一系列相关的问题：（1）国有企业的经济效益普遍不如民营企业且其功能领域发生了一定程度的变化;（2）伴随着第三次产业革命的发展，科学技术突飞猛进，原来的自然垄断的国有企业已经不适应产业结构优化升级的步伐。综合以上原因，发达国家通过出售国有资产、放松政府管制、特许投标、合同承包等多种形式，鼓励私人部门提供市场化的产品，开始了新一轮私有化改革的浪潮，国有经济的比重大幅度下降。
　　在国有经济私有化的改革中，发达国家改进了对国有经济的管理方式，实行了独特的调控管理。首先建立了大批的独资委托代理关系的独立法人企业，接下来将有限责任制与股份有限制形式存在的企业或国家控股公司作为一种特殊公司组织形式。再通过母子公司之间产权纽带的联接，使得国有经济与非国有经济结合起来，相辅相成。形成多元投资主体并存的国有企业经营格局。同时，发达国家更加注重发挥专家的作用，聘请一系列的相关专家学者作为独立董事，并且注意吸收职工代表参加董事会与监事会，提高了国有经济的运营效率，逐步实现了企业的经营决策职能相分离。另外，近年来为了吸收职业技能突出的经理人，发达国家还开发了一套成熟可行的人才选拔体系，效仿投资银行经理投资组合的管理方式以合理选拔人才。值得注意的是，发达国家与此同时也清醒地认识到国有经济的社会效益，例如美国就曾颁布法令要求美国一部分国有企业不纳税、不上缴利润，所得全部给予公众，实现社会效益共享;而英国为了避免行政寻租等问题的出现，实行国有企业持有"黄金股"政策，在一定程度上维护了社会公众的利益。

2.美国国有经济布局与改革
　　美国是典型的发达市场经济国家，奉行"小政府"政策。地理位置的优越，使美国远离一战战场，一战对美国国有经济的影响微乎其微，而资本主义经济危机的爆发大大改变了人们对传统经济体制的看法。罗斯福"新政"实施后，美国政府开始对经济实行全面的干预和调节。但是，由于市场观念的强大，共和党和民主党都反对将经济国有化。结果，尽管政府在经济生活中的作用越来越重要，直到"二战"前，美国企业国有化的规模仍然很小。从行业布局看，战前和战争期间，建立的2600多家大型国有工业企业，主要分布在军火、机械制造、化工、合成橡胶、电力等部门。二战后美国也没有建立国有企业，而且，战争期间曾建立的一些国有企业战后也陆续出卖给了私人。在美国总统艾森豪威尔时代，一些属于联邦政府的工厂被卖给了私人公司。到1954年底，在二战和侵朝战争中曾移交给联邦经济总署的154个工厂中，有101个被出售，36个被出租。因此，在美国国有经济的比例一直都很小，各类国有企业所创造的国民生产总值仅占全部国民生产总值的1.5%左右。与联邦政府相比，在州和地方一级。自然垄断行业的国有化较为普遍一些，其相对比例也较高。市政服务设施大多归州或地方政府所有并经营，如存在相当一部分的公路建造和维护就是由各州负责的;联邦政府经营的行业相对有限，主要分布在邮政通讯等相关领域。而20世纪70年代的"滞胀"时期的到来引起了政府的注意，1981年里根政府刚刚上台，便着手对国有企业进行全面整顿。1982年政府决定向国会提出拍卖部分公有土地，1986年提出了包括出售电力销售机构、海军石油储备以及全国铁路客运系统在内的十多项私有化计划，1987年、1988年政府继续出售国有资产。按上述计划，仅在1988-1992年间，美国联邦政府已出售国有资产和削减各项补助金就达250亿美元。近年来，美国国有经济改革仍在继续，如美国浓缩铀公司，就是一个在1990年为重建铀浓缩工业而建立起来的政府公司，但是在1998年通过美国证券交易市场进行了私有化改造。与以前不同的是，近年的私有化主要采取了"竞争招标"的方式，涉及到航空航天、海岸警备以及国防部所属单位等。总的来看，美国保持了尽可能小的国有经济规模，并使国有企业充分参与市场竞争。同时，虽然国有经济规模已经很小，但对国有经济的私有化并没有停止。而且，这种私有化正在渗透到理论上属于国有经济领地的自然垄断、公共服务或基础产业等行业，如美国仍在一些诸如自来水、电力、煤气、国防等行业推行私有化改革、甚至一些监狱和铸币厂都已转由私人经营。
　　美国国有经济的管理是在"三权分立"的政治格局下进行的，有明显的分类管理的特点：联邦政府主要管理关乎国家安全、社会稳定、政局安定、经济发展的国有经济，但这部分比例相对较小;而地方州政府则主要管理涉及人们日常生活的国有经济，更好地满足公众对社会福利的要求，而这部分比例相对较大。针对国有企业私有化的管理上，美国政府又开创了出租经营的方式，把国有企业大部分出租给私人垄断组织，承租企业以折旧加上部分利润的价格交给政府租金，政府给承租企业提供一定的资金支持。同时将一部分国有企业由特别机构直接管理，转而给予这些企业很大的自主经营权，这些都体现了美国国有经济管理的系统性与效率性。
　　3.英国国有经济布局与改革
　　作为老牌的资本主义大帝国，英国国有经济发展与政治因素息息相关。20世纪40年代，工党两次组阁，并在其政治纲领中明确提出实行工业国有化：向高收入者和资本家征重税，目的在于维持公共服务业;利用国家财政发展文化教育事业等。1945年底，议会通过大英银行国有化法案，建立了英国史上第一个国家银行，并将银行股票换成了国家股票。1946年开始实施煤炭工业国有化，政府用1.6亿英镑的补偿费将全国800家公司收归国有。并建立煤炭工业管理局统筹经营。1947年8月以后，政府先后依据一系列国有化法令，在铁路运输、电力、煤气、航空、电讯、航运等企业部门推行国有化。1951年，经过重重困难，冶金工业国有化法案也正式生效。1964年，工党再次上台，并于1967年开始实行第二次国有化，钢铁企业被重新国有化的同时，部分港口也被收归国有。1974年，工党政府又提出要把开发的土地收归国有，建立英国国家石油公司，执行政府参加沿海油田的开发权利;将造船和飞机工业国有化，并把私人所有的商业港口和运输设备置于国家所有和管理之下。从英国经济大体发展情况看，
　　20世纪70年代前的20多年，英国经济一直"走走停停"，而1970-1980年间，工业指数只增加了5.1%，与这种经济上的不景气相伴的恰恰是国有经济的大规模扩张。
　　20世纪70年代末，英国国有经济的私有化改革从撒切尔夫人执政开始。撒切尔夫人以增强行业内部竞争、提高效率为目标，最先针对盈利较好的企业进行改革，然后将那些发展前景广阔的企业改造成为有盈利与效益的企业，最后改造的对象是积累的社会问题较多、垄断程度较高、公用事业中较易改造的企业。在国有经济私有化的改革中，英国政府营造出的竞争机制环境为改革发展铺平了道路。以英国电信公司为例，在竞争机制环境的营造下，原有凭借突出的垄断地位获利的电信公司的市场份额受到了来自政府组建全国的莫克瑞公司与一系列地区化、专业化较强的通讯公司的挑战，打破了电信公司一枝独秀的局面。在这种优胜劣汰的竞争机制的作用下，英国电信公司的服务质量与水平明显提高，消费者的满意度也随之上扬。可见，这种竞争机制的引入对国有经济的改革有着至关重要的作用。
　　三、以印度与阿根廷为代表的发展中国家国有经济的发展及改革进程
　　1.印度国有经济布局与改革
　　伴随着第二次世界大战的结束、冷战局面的瓦解，经济全球化与多极化趋势的增强，当今世界中众多新兴的经济体如雨后春笋般迅速崛起。印度便是其中一极。作为金砖五国的成员之一，印度经济发展的速度是惊人的，像软件等高新技术产业的发展水平甚至与美国并驾齐驱。无论是从地理位置还是历史文化背景，甚至是经济发展的轨迹，同为亚洲发展中国家的印度与我国经济的发展有着惊人的相似之处。印度在二战结束后，面对百废待兴的经济局面，国有经济作为国民经济的支柱无疑发挥着中流砥柱的作用。为了实现经济早日摆脱殖民主义与战争的影响，印度政府开始了浩浩荡荡的大批量的国有化改革，由此拉开了国有经济发展的序幕。通过相关的国有化手段，印度逐渐实现了军备、原子能产业、矿业、制造业、交通运输与通讯业，甚至是金融贸易产业的国有化，这些产业的国有化一度达到90%以上，甚至有的产业达到了100%的水平。与其他国家相比，印度国有经济发展的途径也没有太大的差异，实现国家的法规指令性指导与国有化发展相结合是印度国有经济发展的一大亮点。1947年印度结束了英国的殖民统治，实现了民族的独立。此时的印度政府为发展巩固国民经济基础，率先采取国有经济与私营经济并存的混合模式以过渡到全新的经济体制。这种混合的模式主要强调国有经济在国民经济计划中的支柱作用。强调通过"进口替代"优先发展重工业与基础工业。以早日实现工业化的进程。为此，印度政府主张发展国有企业，限制私营企业，排斥外资的进入。为了发展国有企业，印度政府首先接管了殖民主义残留下的涉及矿山、铁路、金融服务业的外国私营企业，将其国有化，以增强国有企业的实力。其次，政府开始进一步划定公私企业营业范围，以巩固维护国有企业的垄断地位。印度政府于1956年颁布的《工业政策决议》中明确把工业划分为三类：第一类是关系国计民生的一系列基础工业与公共基础设施行业，由国家公共部门拥有并经营。第二类是采取公共经营为主、私人经营为辅的机械、药品、化学等工业。第三类是完全允许私营进入的轻工业与消费品。再次，印度政府不断扩大国有企业的投资规模以限制私营企业的竞争。1951年颁布的《工业发展与管制法》明确授权政府对工业品的价格、产量以及分配的渠道进行控制，通过许可证制度对私营工业的发展进行限制，维护国有经济在国民经济体系中的主导地位。由此，印度国有经济在这一系列相关措施的影响下出现了繁荣发展的景象，国有经济也确立了垄断统治地位。

　　但是，过度地发展国有经济，忽视私营经济的发展，造成了国民经济体制的畸形，由此带来国有企业严重亏损，生产经营效率低下，企业积累薄弱，造成大量国有资产浪费。面对国有经济如此严峻的形势，印度政府早在20世纪80年代中期便开始整顿国有企业，但力度较弱，成效微乎其微。1991年，伴随着印度新政府的上台，新兴国有经济改革的序幕正式拉开。此次改革使得印度国有企业转亏为盈，重新焕发新的活力。 （1）改变单一国有独资的所有制局面，允许私人股份进入。印度政府在经济改革的一开始便逐步分阶段地撤出对国有企业的投资，减少持有的国有企业的股份，允许私人股份进入国有企业。但与其他国家不同的是，印度人口众多，就业压力较大，政府减持国有企业的股份必定会给相关从业人员带来一定的就业压力，影响其经济效益。为了缓解就业的矛盾与压力，印度政府在1996年成立了中央政府一级撤资委员会，在监管国有资产撤资合理性的同时，注重资助企业工人的工作技能培训与再就业。这一创造性的举动，不但赢得了民心，缓解了社会矛盾，而且实现了国有经济的恢复发展。
　　（2）对部分出现问题的国有企业进行价值化、市场化改革。在1985年12月国会通过的《病态工业公司特别条例法》首次提出了"病态企业"的概念。所谓"病态"企业是注册7年以上、连续亏损2年以及累积的亏损相当于或超过了其净值的工业公司。印度政府将这些企业纳入工业与金融重组委员会的监管下，促使病态企业进行重新整合，如果企业已经积重难返，重组委员会将卖出该企业，以提高国有资产的利用效率。（3）建立"谅解备忘录"制度，扩大企业经营自主权。所谓"谅解备忘录"是由企业、主管部门和有关专家组成的评审小组根据企业过去5年的经营状况制定现行计划目标，其中规定了企业和主管部门各自应有的责任、权利和义务，一般一年签订一次，旨在扩大企业的经营自主权，将企业管理人员薪金与企业绩效挂钩，进一步激发企业管理人员工作的积极性。
　　以上三项措施在世界其他国家国有经济的改革中也屡见不鲜，实施"自愿退休计划"与推行"员工基金计划"是印度国有经济改革较他国改革的与众不同之处。为了缓解国有经济改革带来的巨大就业压力，政府推出了自愿退休计划。其主要内容是：凡工龄满10年或年龄达到40岁的职工均可申请退休，退休后每月可领取一定的退休金。但是，当时"自愿退休计划"实施的主要对象是能负担退休金的盈利性企业，而亏损或倒闭企业工人是通过1992年世界银行资助的国民复兴基金获得生活保障和再就业培训。为了更好地将企业利益与职工利益相结合，1998年印度政府将员工基金计划引入了企业。基金的管理者由公司的董事会任命，独立经营，以投资于企业发行的股票、债券为主。公司的员工依照自愿的原则自主购买公司的股票与债券，依照相应金额的受益人凭证，职工可以获取相应的收益，但其投资额不能超过其年薪的1/6。这种计划将企业的经营效益与员工自身的利益紧密地结合起来，调动了员工的工作积极性，营造了共同投资、共担风险、共享利润的企业经营局面。
　　2.阿根廷国有经济布局与改革
　　阿根廷作为一个典型的被殖民主义征服过的拉丁美洲国家，其国有经济的发展与战争及政治因素息息相关。为了实现民族经济的恢复与振兴，在二战后不到10年的时间内，阿根廷工业部门的国有企业就从466家猛增到1478家，国有资本很快就在交通运输、金融、战略物资和基础工业等重要部门占据主导地位。到了20世纪70年代，阿根廷国有企业的营业额占全国营业总额的比重，钢铁工业为37%，造船业为45%，石油化工业为82%，电力、煤气、电话为95%。国有企业基本上垄断了主要经济部门，但是由于国家高度的指令性计划，多数国有企业经济效益低下，亏损严重，国家不得不投入巨额资金以支持国有企业的生存。
　　为了解决以上问题，20世纪70年代中后期，阿根廷的国有企业私有化便开始了。但是，由于计划经济思想的影响，私有化改革进程缓慢。从1976-1981年只有120家国有企业被私有化。阿根廷国有经济的大规模调整始于1989年，1989-1991年被全部或部分私有化的国有企业有电视频道、阿根廷国家航空公司、石化企业、部分公路和长达5000多公里的铁路网等11家企业。1991-1994年，共有110多家国有企业被私有化，涉及能源、天然气、自来水以及污水处理系统、钢铁、石油及其他公用设施部门。1996年实现私有化的5家企业集中在水电和天然气部门，1999年最大的国有企业YPF98.02%的股份以150亿美元的价格被卖给西班牙雷浦索尔石油公司，这标志着阿根廷经济私有化进程已基本完成。可以看出，抛弃传统落后的计划经济观念是阿根廷国有经济私有化改革中最重要的一步。经过私有化改革，阿根廷国有企业布局状况发生了根本性变化。1989年，国家掌握着电信、石油，煤炭，航空、发电和供电、水电、天然气、银行和保险、钢铁、军工、石油化工，铁路、地铁、公路、海运、港口、电视台和广播电台等主要大型企业;到1999年，大部分公用设施和企业被转移到私人部门手中，国家掌握的企业仅剩下国家银行、造币局、核电站、与巴拉圭合资的亚西雷塔水电站和电视七频道等少数重要企业。可以看出，阿根廷国有经济私有化改革的方式比较传统，将关系国计民生和国家经济命脉的企业收归国有，其他的国有企业则采取合资参股控股的方式，实现国有经济的由衰转盛。

四、国外国有经济布局与管理方式改革对我国的启示
　　1.实现国有经济主导地位与有效规模的均衡
　　很多人认为国有经济进行布局调整仅仅是因为原来的经济形式不能带来显著的经济利益的流人，因此，一定程度的私有化改革只是暂时性的补救措施。从理论上来看，"国有企业并没有自己独特的作用，它只是市场与政府的双重替代物，它的作用主要取决于政府的性质和作用，并在一定程度上受市场的影响。"但政府在某种程度上有天然扩张的态势，政府作为理性经济人，会从自身利益出发，采取寻租等方式谋求政治利益，因此，如果不加以约束，追求政治效益最大化的政府很有可能忽略合理的经济发展绩效，片面扩大自己所掌握支配的国有经济规模，由此，国有经济私有化改革有其一定程度上的必要性。同时，我们要清楚地认识到，国有经济作为国民经济的重要组成部分，不能取代其他经济成分，民营、私营等经济成分在灵活性和透明度上具有有国有经济无法具备的优势，因此，国民经济的健康发展需要国有经济统筹全局，并允许适当规模的其他所有制经济适度发展。
　　2.国有经济存在领域的定位
　　早期学术界关于我国国有经济战略定位的有关讨论大致分为两类：一类是从国有经济改革过程出发，从实证角度认为国有经济应发挥更大和更多的功能;另一类则从理论层面出发，从规范的角度认为国有经济仅应承担"弥补市场失灵"的功能。总体来看大多数学者都同意国有经济应当从竞争性产业领域收缩或退出，进入外部性较强的领域，承担更多的社会功能，国有经济作为政府调控经济的一个工具，要对重点战略资源、战略产业和战略技术实施控制。但需要注意的是，应努力转变国家安全与战略的目标都必须由国有经济来实现的观念，转变国有经济存在于自然垄断行业才能提供公共产品的观念。国外政府引入私人企业提供公共产品，保证公共产品有效率的提供，化解了国有经济提供公共产品低效率的矛盾。我国也可以实现在保证控股地位的情况下，实现公共产品的多元主体（如企业、社区、社会第三部门、国际组织），适当利用BOOT、BOT等建设组织项目，放开搞活国有经济。
　　另外，也应转变只有国有经济有利于宏观调控的观念。只要在产权框架上，政府掌握国有经济的所有权，就可以适度实现经营权的让渡，利用非国有经济的载体实现国有经济的腾飞。政府利用货币与财政政策进行宏观调控，这不仅仅涉及国有经济，还涉及其他经济成分，而且这些政策手段本身与国有经济发展无必然的联系。
　　3.借鉴国外国有企业的改革目标，营造公正公平的经营环境
　　国外国有企业的改革目标是追求国有经济效率以至国民经济效率而引入竞争机制，基于技术进步的基础上使行业经营小型化，引导私人企业进入相关领域。对此，我国应该适当加快电信电力等自然垄断行业的改革。首先，应加大相关行业的成本监控力度，推进监管体制的创新，设立相关机构来有效执行。其次，适当引入竞争机制，引入国外先进的技术设备，提高相关领域的生产服务效率。最后，我们还应看到法制的建立在国外国有经济发展中的重要作用。就我国目前的情况来看，我国亟须完善国有资产乃至国有经济管理的规章制度、法律章程，以法律来监督约束不良的经济行为，引导整个国民经济有序健康发展。同时，由于近年来科技创新在国有企业生产中发挥着越来越大的作用，双重绩效损失的问题便浮出水面。在传统生产绩效损失的基础上，由于创新的高度不确定性及风险性加剧了国有企业固有的委托代理风险，这成为新型国有企业必须面对的问题。因此，仅仅通过传统的股权激励企业经营者已经逐渐难以解决双重效率低下的问题，营造公正公平的竞争环境，逐步实现国有企业民营化便是一个不二选择。
　　4.优化公司治理结构，引进先进管理经验
　　现代企业制度是指以完善的企业法人制度为基础，以有限责任制度为保证，以公司企业为主要对象，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度。其主要内容包括：企业法人制度、企业自负盈亏制度、出资者有限责任制度、科学的领导体制与组织管理制度。发达国家在稳定国有经济基本格局后，通过对现代企业制度的引进，提高国有经济的效率，以摆脱原有的行政性依赖。在产权理论的框架下，通过所有权（归属于国家或者政府）和经营权（归属于企业职业经理人）的分离，克服政治寻租和由于信息不对称带来的X非效率等问题。通过将收益与绩效挂钩等有效的激励机制，约束激励职业经理人的行为，使得职业经理人依靠其出色的管理技能实现所有者的利益，以达到双赢的格局。同时，良好的企业制度需要全面的监督管理体系的配合，发达国家例如新西兰为了打破公司有关信息获取上的劣势，启动了信息披露程序，以实现对企业内部的良好监督，这些都值得我们学习借鉴。另外，国外国有企业的改革实践表明，国有企业的做大做强，并不单纯指增加国有企业单方面的投资额，扩大多级公司治理结构，以子母公司的形式，拓展国有企业的产业链条也是提高国有经济配置效率的重要途径，我国应及时树立相关的观念，以提高国有经济的竞争力。