政治论文：撒切尔政府时期英国社会福利改革中的政党政治因素探析

 　一、英国社会福利制度与撒切尔政府时期改革概况

　　建设社会福利制度是二战后保守党与工党的政治共识之一。战后执政的工党政府在战前《贝弗里奇报告》的基础上，通过一系列诸如《社会保险法》、《国民救济法》等社会立法，逐步推动"福利国家"的建立。福利国家的建立为英国每个家庭都提供了有效社会保障，使社会福利成为英国公民所享有的基本权利。战后30多年来，尽管英国政府更迭频繁，但工党和保守党之间所达成的这种共识，使得英国得以维持这种典型的社会福利制度，维护了英国社会的稳定，一定程度上促进了经济的发展。但战后的英国历届政府均没有制订健全的工业发展政策，也相对不重视科技人才培养及其成果的高水平应用，且国内投资水平低、吸引资金能力差，工业结构老化及设备更新缓慢等问题日益突出，使战后英国在短暂的高速发展后即陷入长期不景气的高失业、高通胀、低增长的"英国病"。70年代初， 随着中东战争导致的石油危机爆发，英国经济的通胀程度日趋严重，社会福利制度开始难以为继，尤其是其所带来的沉重财政负担日益成为英国政坛右翼政治人物攻讦的焦点，而撒切尔正是其中的代表。

　　撒切尔在野时，就明确表明自己将不会就这种共识与工党保持一致，明确要求保守党信奉"自由市场及有限国家"，保守党也由此转向与之前经济理论和社会价值观完全不同的"撒切尔主义"新国家治理方案。1979年保守党上台后，撒切尔政府便开始以强硬手段推行有关福利国家的改革。这次改革涉及广泛，主要包括：大力削减财政支出，减少社会保障领域政府开支，降低社保津贴标准，且在社保领域更多强调个人的责任和义务;加强对教育管理，大力削减教育尤其是高校预算，将高校的助学金改为贷学金制;在医疗保健服务中引入市场机制，增加医疗机构自主权，要求病人支付费用，而以前国民健康服务几乎免费;推动政府公房私有化，设置各种优惠鼓励私人收购政府所建公房，从而减少相应的财政与管理负担等内容，其主旨为改变国家总揽社会福利供给的现状，减少政府财政开支。通过改革，英国的社会福利发展逐渐与经济增长相协调，政府财政支出有了一定节约。显而易见，这场改革的主要目的，是通过大幅削减福利开支，减少财政赤字，使英国经济尽快摆脱衰退，从而最终巩固保守党的执政地位。

　　二、撒切尔社会福利改革中的政党政治因素

　　公共选择理论认为，在民主制下政党必然无所不用其极以争取选民支持，而其在政策制订中即经常表现出为取悦选民而竞相增加公众福利，导致政党竞争越激烈，公共支出越高企。可以说，政党在西方国家参与了其社会福利政策的所有发展与变革，而政党政治发展中的诸多变数，很多也与社会福利相关，英国便属于这种情况。英国两党对这场改革存在明显影响，因为两党的治国政策一贯分歧显著，尤其在福利国家方面，工党坚持增加公共福利，传统上更关心底层民众，而保守党致力于减少公共开支，侧重于市场主导福利。自战后至70年代末，由于国内外形势的影响，西方国家大都出现了以凯恩斯主义为基础，侧重于国家对社会生活进行干预的政治共识，从相应政策看，这种政治共识主要包括凯恩斯主义式经济管理、混合经济及福利国家三大内容。战后初期保守党与工党间也达成了这种社会民主主义共识，70年代中期前保守党在社会福利等方面与工党的趋同与协商即为佐证。社会民主主义长期以来是工党意识形态的主要标识，这使得在很长一段时间，无论哪个政党上台，实际都是工党执政，政党间的意识形态冲突被边缘化。但1973年石油危机后，西方经济发展进入滞胀期，英国也不例外。严重衰退导致社会问题频发，社会危机加剧使英国不得不增加社会福利开支，而福利支出的扩大则加重英国政府财政负担，从而影响经济复苏，由此形成的恶性循环，已被撒切尔之前黯然下台的两届两党政府所印证。可以说，撒切尔改革一定程度上确由当时严峻形势所迫。就改革过程来看，撒切尔改革反对的并不是福利国家，而是国家对社会福利供给与管理的总揽，将社会福利私人化、非国有化，是撒切尔政府社会福利改革的核心目标。

　　但是，撒切尔政府打破两党间维持了近三十年政治共识的社会福利改革，其原因更多的在于她对这种共识没有好感。撒切尔首相在对待福利国家的态度上，继承和发展了传统右翼观念，对于工党积极提倡的福利国家等凯恩斯主义干涉手段有强烈敌视倾向，认为这实际上使保守党在社会政策上处于只能处处追随工党的被动态势，在两党竞争中无疑将处于不利地位，即使上台也无法长期稳定执政。可以说，撒切尔政府包括社会福利在内的诸项改革，一开始就存在着强烈的政党竞争目的，如与福利改革紧密相连的对地方政府权力的削弱，一开始就是出于遏制工会以打击工党的目的。因为在地方政府就业的政府雇员占全国总劳动力近12%，而其又是工会势力庞大的地方，因而工党在地方政府中极具影响力和动员能力，许多工业都市都有庞大的工党支持者，曼彻斯特、南约克、西约克等数地的郡议会甚至全部为工党掌握，这些地方一贯反对保守党推行的各项政策，而教育、医疗等福利改革在打击地方政府方面作用实际极其显著。 　　在保守党右转的同时，由于经济危机和原有"新社会主义模式"失效，工党内也出现了以托尼?本为代表冀求改革的左翼替代方案，所以在70年代末，两党均脱离二战后一直维持的政治共识，各自分别探索新的指导思想。由于两党均希冀以自己的计划重塑英国，为争取执政权，即以各自的新方案为基础展开激烈斗争，这尤其表现在1979和1983年大选中，战后形成的两党政治共识至此全面破裂。自1979年大选胜利后，保守党在十余年间连续执政，其长期统治重塑了英国政治环境，也重新界定了两党政治斗争的主题与边界。工党自1979至1992年大选连续大败，已经认识到，不但党内左翼提出的替代方案已经失败，而且"撒切尔主义"长期的统治地位也已限定了工党调整政策的空间。为了能够再次执政，工党选择适应这种变化。从1983年金诺克政策变革到布莱尔"第三条道路"改革，工党对混合经济、福利国家改革、政府与工会关系等几乎所有政策都进行了全面调整，在各种问题上普遍与保守党意见趋同，成为"新工党"。

　　福利国家政策是盛行于战后的社会民主主义和凯恩斯主义的核心内容，工党在执政期间创建了社会福利制度，也创立了战后两党关于社会福利应当"全面而普遍"的政治共识，这使得福利国家成为工党的标志。但由于工党面对变化固守传统意识形态，拿不出新策略应对汹涌的经济危机，特别是没有及时创新社会福利相关理论，政策更新不及时，加之党内分歧不断，最终在八九十年代长期在野。而在此问题上，保守党则灵活务实兼具而理性明智皆备。它准确判断了形势，把握住方向而及时进行理念更新，不断调整相关政策，在决定福利制度发展趋势的改革中占据优势，最终主导了两党的新共识。可以说，这场改革不仅塑造了两党新的政治共识，也为工党生动的进行了一场与时俱进观的洗礼。

　　三、评价

　　从保守党19年连续执政看，撒切尔政府的改革无疑是成功的。它顺应了当时左翼思想退潮而新自由主义活跃的社会趋势，一定程度重塑了英国经济，但最重要是使保守党在两党竞争中开始占据明显上风，以至于其后上台的布莱尔工党政府也继续其风格的改革，其着眼点正是重新赢得竞争优势。在当时撒切尔首相能决心减少政府开支，推行改革，具有很高的政治风险。因为一旦改革失败，就意味着保守党会失势于原有的政治共识，很有可能导致长期在野，从这点来说，撒切尔首相值得敬佩。

　　但是，计量经济学的研究表明，无论是否实行高福利政策，西方国家大都在1973年石油经济危机后堕入滞胀境地，也均在油价稳定后的80年代中期开始恢复增长，实际指出西方国家能源越依赖进口，经济恢复越慢。很多经济学家承认，70至80年代西方滞胀的主因，应当是石油危机导致油价急速上涨而产生的输入性通货膨胀。英国70年代的困境，也是其导致的普遍滞胀的一部分，而并非如撒切尔首相认为的是"社会主义、工会和高福利"的错。而英国能够率先摆脱衰退，也得益于自1981年北海油田产量开始急剧增加。这使得英国摆脱了沉重的石油进口压力，巨额贸易赤字隐没，石油净出口甚至开始带来外汇，英国也自然的走出滞胀。可见，撒切尔政府针对性破坏之前政治共识的改革措施，其目的很可能并非为了走出经济困境，而是为了打击工党。并且，撒切尔政府虽然削减了大量社会福利开支，但并未使财政赤字问题如其所望根本好转，因为政府为应对基本福利私有化后因涨价导致的社会矛盾激化，只能增加相应的财政补贴，实际并未达到政府开支最小化的目标，如撒切尔政府的第三次胜选，主要支持者就是得到巨额农业补贴的从业者，若没有这些财政补贴，撒切尔政府或许早就下台。撒切尔政府在社会福利改革中种种自相矛盾的措施表明，其首要目的是赢得选举长久执政，而对英国社会的伤害则被无视。经由改革，由于以私有化为主导导致失业率居高不下、基尼系数急剧增加，而失业者所需社会福利则由于政府财政紧缩不断削减，使得英国社会开始因贫富悬殊、失业高企、社会犯罪增加等问题日益动荡与撕裂，而改革中过度打击地方政府、急剧去工业化等行为，则使得苏格兰民族主义运动强势反弹，直至如今引发公投。撒切尔政府社会福利改革中显露出的诸多党派斗争痕迹以及暴露出的巨大弊端，使这场改革开始有了"党派利益凌驾国家和民众利益"嫌疑。

　　不论怎样，英国社会福利制度的未来改革仍受世人的瞩目，而其中的政党政治因素必然仍将长期存在，对其的研究也将是更深层次理解英国政治及社会的契机。