政治论文：公民有序政治参与和制度创新研究

 　　我国改革开放30多年来，在中国共产党的领导下，经济高速发展，超越了英、法、德、日，成为仅次于美国的世界第二大经济体，成就令人瞩目；与此同时，公权力制约不力、社会分配不公等问题导致社会矛盾纠纷突出。因此，对于创新社会管理要有紧迫感、危机感，这也是党的十八大报告第七项"在改善民生和创新社会管理中加强社会建设"作出的一个重大决策。

　　一、公民参与创新社会管理的法理依据：《宪法》、人民主权与公民本位

　　（一）《宪法》规定的参与原则

　　公民参与最早是政治学上的概念，它与现代政治和民主制度紧密相连，公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的参与过程，公民参与的权利、方式及其运作机制等都是现代民主政治制度的重要内涵。公民参与是通过法定或者非法定方式表达意见或利益诉求以实现自身利益的一个重要机制。在实践中，应当积极地扩大公民的广泛参与，采取对话沟通等配套制度，让各个利益主体充分表达自己的利益诉求，有利于政府的公共政策体现各方的利益诉求，协调各方的利益关系。

　　（二）人民主权理论的保障学说

　　人民主权理论的诞生标志着人类的政治文明迈向高级阶段，社会主义人民主权理论是我国政治和法律制度的理论基础，也是我国《宪法》的基本原则。该理论指出：国家的一切权力来自于人民，归属于人民，国家权力尊重和保障公民的权利；政府作为一种国家机构，是人民的受托者、服务者和公仆，是代表人民进行社会管理，必须以保障人民权利、增加人民福利为根本目的。

　　（三）建设服务型政府的"公民本位"理念

　　十八大报告提出了"建设人民满意的服务型政府"，这是由我国人民政府的性质决定的，也是创新社会管理的重中之重。要建设服务型政府，首先需要将政府的建设理念转变为"公民本位"。要做好这一切的基础便是建立政府与公民的密切联系，充分利用社会资源和制度机制，切实解决民生问题。

　　服务型政府的建设是一项复杂的系统工程，它的实现除了政府理念的重塑，还需要各种制度以及主体的协同创新。因此，有必要培育现代型公民，增强公民意识、主体意识等，促使公民在深入参与社会管理的过程中与政府形成良性的互动。

　　公民参与创新社会管理符合全球发展趋势，世界各国在社会管理的实践中积累了丰富的经验，其中20世纪80年代出现的"新公共服务理论"代表了社会管理的最新发展，该理论基于对"新公共管理理论"的反思，强调各级政府、社会组织、NGO以及公民等多元主体参与政府管理的民主治理模式，这种社会管理模式具有公共服务、协商民主、公民导向等显著特征。

　　上海作为国际化大都市，正面临着由经济全球化以及转型时期诸多民生问题带来的巨大挑战，迫切需要充分发挥公民和社会力量共同治理城市，由此，创新社会管理的重要任务就是设计并提供多种有效的公民参与机制，这也是国际化大都市的一项重要指标。

　　二、公民参与社会管理的制度机制：人民建议征集制度

　　创新社会管理必须重视"水治"，减少"刀制"；"刀制"手段过多，易造成矛盾的积累、深化。人民建议征集制度就是这样一个制度机制，作为典型的"平民试图影响政府决策的活动"，该制度在政府与公民大众之间搭建了一个良好的沟通渠道，协调或补正政府行为与公民意愿之间的关系。

　　对于人民建议征集制度，全国许多地方已经作了有益的探索，其中山西省政府在1988年2月成立了全国第一家征集和办理人民建议的专门机构――"山西省人民政府群众建议征集处"，公开向省内外广大人民群众和各界人士征集各类人民建议。另外，重庆、云南、哈尔滨、河北、广东、安徽、北京、杭州、青岛等省市政府也建立了该制度。上海市人民建议征集制度入选"2012年上海市社会建设十大创新项目"，显现了上海市政府对该制度的重视。

　　三、当下人民建议征集制度存在的主要问题：制度虚置及其名称表达

　　当下的人民建议征集制度还不完善，对于人民建议征集的启动、参与征集的公民范围、公民参与建议的方式等存在随意性和有限性的问题，同时政府对于征集建议的反馈、后续追踪以及落实都存在一些不足，下面以上海市人民建议征集制度为例探讨存在的问题。

　　（一）人民建议的有效落实力度不够

　　在人民建议征集的运行过程中，政府与公民之间应当是双向激励和积极互动的关系，当公民对政府工作以及民生问题积极建言后，他们期待着政府的及时反馈和有力措施解决和落实他们所反映的问题。"上海市信访办人民建议征集处"自成立一年以来，对于承办单位的处理情况，还缺乏一个追踪切实落实的环节。

　　（二）人民建议的筛选存在识别局限

　　如何在众多人民建议中筛选出真正有价值的建议是一个技术难题，由于人民建议的内容涉及多方面的问题，既有涉及经济、政治、教育等宏观问题，也有延长公共服务机构时间的民生问题，上海市现有处理人民建议的专职人员数量极为有限，知识结构也有局限，漏选有价值的建议在所难免。

　　（三）人民建议的征集方式有待拓展

　　《上海市人民建议征集工作办法》（征求意见稿）第6条规定，提出人民建议可采取书面方式，这个规定征集方式单一、被动甚至消极。

　　（四）人民建议征集制度的名称欠准确

　　笔者认为人民建议征集制度的名称表达值得商榷，建议将"人民建议征集制度"的名称改为"公民建议征集制度"。公民与人民的概念，既有区别又有联系。公民以个体形态存在的具体概念，是一个法律概念和个体概念；而人民是由公民组成的集合体，是一个政治概念和集合概念。人民建议征集制度的"人民建议"在实践中都是源于公民个人而不是由"人民"的集合体形式提出的。 　　四、完善人民建议征集制度的途径：落实与推进

　　要解决目前人民建议征集制度存在的问题，就要在全方位落实该制度的基础上推进该制度的发展，使之趋于完善，具体来说，应当抓好以下工作：

　　（一）重视人民建议的及时反馈和最终落实

　　根据《上海市人民建议征集工作办法》（征求意见稿）第7条规定，建立人民建议有呈报、交办、转送、待处、收存、督办等一套落实流程，对于交办、转办、督办的人民建议，要进行后续追踪促成有关部门切实落实人民建议。对于落实有困难的，还要积极行动，提供各种帮助，促成最终落实。

　　（二）建立听证会等机制助力人民建议的筛选工作

　　《上海市人民建议征集工作办法》（征求意见稿）第10条规定了对交办处理的人民建议可以组织研究论证，没有规定对收到的人民建议是否选择实施的论证措施，建议在前期筛选过程中对是否选择交办举棋不定的、又涉及重大民生的人民建议，可以召开听证会、研讨会等进行论证后再做选择与否的决定，这样既避免了对有价值人民建议的漏选，又沟通了政府与公民的意见、拉近了政府与公民的距离。

　　（三）拓展人民建议的征集方式和征集范围

　　建议采用多种方式广泛征集人民建议：第一、发挥微博、微信、电子邮件的快捷作用征集人民建议，向社会发布征集人民建议；第二、公布人民建议征集处的接待地址和接待电话，还可向社会招聘志愿者定期值班以充实接待人员的队伍。第三、建立人民建议人的"人才库"并予以聘请，定期召集他们参加的座谈会或者电话、走访他们。第四、定期向社会发布人民建议征集的范围，进行有的放矢的征集。切实把人民建议征集制度打造成为密切联系政府与公民的畅通管道。

　　（四）建立可持续发展的人民建议奖励和宣传机制

　　对提出人民建议人给予奖励是促进政府与公民形成良性循环的机制，有利于保护公民参与人民建议的积极性。奖励形式应当有奖金和奖励证书，还可以考虑附送一封市长签名的感谢信，授予"荣誉市民"或"模范市民"的称号，将物质奖励与精神激励相结合，增强上海市民的城市荣誉感。定期开展对人民建议征集制度的宣传活动，把它作为普法的一项重要内容。

　　随着更多有关发展、规划、建设、民生的"民间金点子"被采用，必将有力地推动社会政治、经济、法律、文化的发展，在这个过程中，人民建议征集制度本身也将会日趋规范和完善。发展人民建议征集制度任重道远，需要政府与广大民众的共同努力。

　　"新公共管理理论"产生于20世纪70年代，该理论指出政府不是唯一的管理主体，强调政府与民间、公共部门和私人部门之间的合作与互动，主张"市场式政府"的治理模式。笔者注。