财务管理论文：公司信用担保发展和政府角色

 为缓解中小企业融资困难，我国从20世纪90年代初期开始启动了信用担保体系建设，形成了"一体两翼三层"的格局。但以政策性担保机构为主体的担保体系却陷入了发展困境，面临着新的变革。本文认为，从我国中小企业的特色出发，政策性担保机构应该让出一定的市场份额，大力发展互助式信用担保机构，建立以互助式信用担保为主体的新体系。信用担保体系建设离不开政府支持，政府应选择适当的方式重点扶持互助式担保机构的发展。

一、理论视角:信贷市场为何需要信用担保?

信用担保也称信用保证。信用担保是一种信誉证明和资产责任保证结合在一起的中介服务活动。信用担保服务一般由专门的担保机构提供。当被担保的债务人向债权人(金融机构)申请贷款时，担保机构可为债务人提供信誉证明和资产责任保证，即担保机构向债权人作出承诺，对债务人提供信用保证，协助债务人获得贷款。［1］信用担保是信贷市场常见的现象，为何信贷市场需要信用担保，经济学家多从信息经济学视角寻求理论解释。在市场交易中，往往存在买卖双方信息不对称的情况。这种信息不对称问题，对市场交易的影响是严重的，极端后果是双方终止交易。1970年GeorgeA．Akerlof在其著名论文《"柠檬"市场:质量不确定性和市场机制》中，通过建立旧车市场交易模型，分析了在信息不对称情况下交易双方如何博弈，阐明了信息不对称如何影响交易、直至中止交易的机理。他指出，消除不对称信息的有效机制之一就是引入担保机制。［2］同样，在现实的企业融资市场，企业向银行等金融中介机构贷款时，借贷双方同样为信息不对称问题所困扰。银行等金融中介为了防范企业贷款的违约风险，普遍要求借款企业提供抵押担保或第三方担保。循着Akerlof创立的信息不对称理论，西方学者开始深入研究信贷市场融资担保问题，一些文献回答了信贷市场为何需要信用担保。信贷市场需要信用担保的原因之一，是信用担保可以有效缓解信贷市场信息不对称困境，保障贷款者的利益不受或少受损失。按照巴罗(RobortJ．Barro)的信贷融资担保的交易成本理论，信贷市场引入担保机制后，可以有效解决信息不对称的困境。他认为，担保是执行贷款合约的一个机制，担保可以从两个方面保证借款人有效地履行合约。一方面，借款者要向金融中介提供担保品，这意味着，如果借款者违约，担保品将转让给金融中介，借款者将遭受损失。因此，担保对借款者如约归还贷款具有激励作用。另一方面，借款者一旦违约，担保品的产权便转移给贷款者。虽然担保品价值与借款者所获得的贷款的价值可能存在差异，但借款者会根据借款者违约概率恰当地设定贷款利率，以保证自己不受损失。［3］［4］信贷市场需要信用担保的原因之二，是信用担保可以缓解信贷市场的信贷配给问题。信贷配给现象就是在借款者愿意支付规定利率甚至更高利率时，贷款人仍不愿意发放贷款或发放贷款小于申请贷款额的情形。不少学者的研究表明，在信贷市场上，由于借贷双方的信息不对称，存在着信贷配给现象，使得一些借款者不能得到贷款。塔克尔和贝森科(DavidBesanko)的研究表明，担保有助于缓解信贷配给，帮助借款者得到贷款。担保可以在完全竞争的信贷市场中发挥重要作用。尤其是出现第三方担保者后，借款者增加了新的担保方式。由低风险借款者和第三方担保者一起提供的最优担保额，要比借款者为了消除信贷配给而简单地以自己的实际可担保财产提供的担保额要少得多。第三方担保者减少了信贷配给的可能性，绝对地提高了借款者的福利。［5］信贷市场需要信用担保的原因之三，是信用担保能够传递借款者的信息。根据詹(Yuk－SheeChan)和卡纳塔斯(GeorgeKanatas)的观点，在不对称信息条件下，当借贷双方具有不同信息时，担保具有信号传递的功能，即借款者的担保品向贷款者传递出关于自身财产能力的信号，从而有利于获得贷款。［6］另外，从法律角度而言，信贷市场需要信用担保的原因之四，是信用担保可以强化债务信用。担保制度使得债权人的债权受偿或者超出了债务人的财产范围，或者取得了对债务人财产的"间接"支配权，为债权的实现提供了更为广泛和坚实的保障基础，强化了债务人的履约信用，保障债权人的权益。［7］从我国中小企业发展现状来看，信用担保机构更是不可或缺。由于中小企业平均寿命期较短，财富积累能力有限，可以提供抵押、质押的实物和权利都比较匮乏。我国90%以上的中小企业建在县域或乡镇，厂房用地多是租用的集体用地、宅基地，中小企业不拥有该用地的土地使用权及其依法处置权。因此，导致中小企业所有的有限的不动产资源无法有效地用于担保贷款，中小企业可供担保的不动产资源相当有限。他们迫切需要信用担保机构为其融资提供担保，信用担保的作用更为显著。［8］

二、我国信用担保体系发展历程与困境

(一)我国信用担保体系的发展历程在我国经济史上，信用担保是借贷过程中不可缺少的一环，但未形成完整的体系。新中国建立后，直到改革开放初期，我国信贷市场也基本没有信用担保制度。我国经济体制改革的市场化目标确立后，中小企业信用担保体系的建设才迈出较大的步子。从1992年开始探索中小企业信用担保，到1999年正式启动以扶持中小企业为宗旨的担保体系建设，再到目前多种信用担保模式共同发展的格局，我国中小企业信用担保体系形成了"一体两翼三层"的特色，即各级政府出资为主的中小企业信用担保机构是主体，商业担保和企业互助担保为"两翼"，分为中央、省级、城市三个担保层面。中小企业信用担保体系建设历程呈现三个比较明显的发展阶段。从1992年到1997年为探索阶段。这一时期，重庆、上海为解决私营中小企业贷款难的问题，1992年尝试建立了企业互助担保基金会。另外，交通银行上海杨浦支行与区政府还与街区企业合作建立了担保基金。广东、四川则考虑别的担保模式，1994年开始建立以中小企业为主要服务对象的地方性商业担保公司。总体而言，这一时期中小企业信用担保主要立足于企业互助。从1998年到1999年为地方政府试点阶段。为解决越来越严重的中小企业融资难的问题，不少地方政府将目光转向信用担保方面。1998年，山东省济南市、江苏省镇江市、安徽省铜陵市开始设立担保资金、组建独立的担保机构，以帮助中小企业贷款难的问题，社会反响良好。浙江、福建、云南、贵州等省的一些市县，则组建中小企业贷款担保基金会、担保中心，服务对象为私营企业。另外，一些地方出现了专业性担保机构，如北京、陕西、广东、湖北等地建立了科技、建筑等专业性担保机构。企业界的积极态度促进了政府的工作，上海、北京等地政府财政部门尝试与商业担保公司进行合作，在财政部门对银行作出承诺并推荐中小企业后，商业担保公司给予担保，银行向中小企业发放贷款。1999年6月，国家经贸委出台了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，中小企业信用担保体系建设正式启动。2000年后为规范阶段。1999年国家经贸委制定的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，提出我国中小企业信用担保制度的实践模式为"一体两翼三层"。2000年8月24日，国务院办公厅印发《关于鼓励和扶持中小企业发展的若干政策意见》，明确提出，各地要为中小企业融资创造条件，要加快建立以中小企业特别是科技型中小企业为主要服务对象的中央、省、地、市信用担保体系。在信用担保体系建设方面，《关于鼓励和扶持中小企业发展的若干政策意见》提出，要建立和完善担保机构的准入制度、资金资助制度、信用评估和风险控制制度、行业协调制度与自律制度。国务院出台的这一意见，标志着中小企业信用担保体系进入了制度建设、组建国家信用再担保机构和完善体系建设阶段。此后，全国各地都加快了信用担保体系的建设。［9］［10］

(二)信用担保机构的主要模式按照法人主体分类，我国目前各地建立的信用担保机构有三类:一是事业法人，如省市中小企业信用担保中心，由地方政府出资，但均是企业化管理和市场化运作，并采取会员制方式。二是企业法人，如省市中小企业信用担保公司，在地方政府出资的同时还吸收其他资金，按照《公司法》运作。三是社团法人，如省市中小企业信用担保协会等。按照组建方式、运作方式，现阶段的担保公司与机构主要分为政府信用担保或政策性信用担保、联合担保、互助式担保、商业性担保4种模式。第一种，政府信用担保或政策性信用担保模式。它是以各级政府财政性拨款为主要资金来源，由政府设立具有法人实体资格的独立担保机构，市场化运作，不以盈利为目的。第二种，联合担保模式。它是政府财政部门与商业性担保公司合作，共同出资经营。其运作流程是，先由地方财政部门对银行作出承诺保证责任并推荐中小企业，再由商业性担保公司担保，最后由银行给予贷款。它具有商业性担保与政策性信用担保的双重特点。第三种，互助式担保模式。互助式担保实质上是一种信誉证明和资产责任结合在一起的金融中介行为。它的作用就是以互助式担保的介入，为处于抵押物品不足、缺乏信用记录的会员企业提供贷款担保，分担交易风险，提升信用等级。互助式担保由中小企业自发组建，自我出资、自我服务、独立法人、自担风险、不以盈利为主要目的。互助式担保机构的发起者一般是地方工商联、私营协会等社会团体，除会员企业出资外，地方政府也给予一定的铺底资金资助。互助性担保机构的组织者多是地方工商联、私营协会或私营企业，以商会、行业协会等形式出现。互助式信用担保实行会员制，企业根据自愿和互利的原则组成信用互助协会，并共同出资组建互助担保基金。信用互助协会以互助担保基金仅为会员企业贷款提供担保服务，帮助其解决融资困难。第四种，商业性担保模式，由企业、社会、个人出资组建，独立法人、商业化运作、以盈利为目的，同时兼营投资等其他业务。商业性担保机构发起人主要是地方工商联、私营协会、私营企业、科技部门、开发区及其他公司等。［11］

(三)信用担保体系发展的困境我国中小企业信用担保体系已经发展了20年，对缓解我国中小企业融资难问题起到积极的作用，取得的成绩有目共睹，但其发展仍然面临不少困境。不少学者讨论信用担保体系发展中的问题时，认为存在着制度性缺陷，比如担保机构管理分散化，规模过小;缺乏资金补偿机制;缺乏风险分散机制;担保品种单一，期限过短;担保机构缺乏专业人才，内部管理混乱，社会信用体系建设滞后，等等。特别是资金供给机制不稳定问题，严重影响信用担保机构的运行。政策性担保机构被定位为非营利性组织，政府规定收取的保费不得高于同期贷款利率的50%，使担保机构的收入受到限制。而商业性担保机构将高额担保费作为资金补偿的来源，但受到担保资金放大倍数的限制，在扣除经营成本、税费负担等相关费用后，能够用来充实担保的资金也有限。担保机构只能谨慎经营，不能满足中小企业融资的需要。另一方面，担保机构缺乏有效的风险控制机制。由于不少担保机构被迫接受了银行转嫁来的100%的担保中小企业贷款风险，而担保机构又不能通过再担保方式有效转移和分散风险，只得采用反担保措施，结果不可能真正帮助中小企业解决融资难的问题。［12］［13］目前多数担保机构存在着"担保资本金规模过小、放大倍数偏低、业务空置率较高"三大突出问题，以及"不愿提高费率、不敢拓展市场、财务不可持续"的"三不"困境。［14］笔者认为，信用担保体系发展面临的最大困境是担保体系的结构性缺陷。我国在推动中小企业信用担保体系建设的初期，确定的总体发展框架是"一体两翼三层"，"一体"即信用担保机构的主体是政策性担保机构，而互助性担保机构和商业性担保机构确定为"两翼"，是政策性担保机构的重要补充。这种过分偏重于政策性担保机构的政策设计，在20世纪90年代也许是合理的。因为当时国有企业改革进入攻坚阶段，大批企业关、停、并、转，为解决大量下岗职工再就业问题，各地政府把民营中小企业作为下岗职工分流主渠道。为扶持这些中小企业，帮助其解决融资问题，有关部门将建立中小企业信用担保体系作为重要的突破口。因此，不论是国家经贸委制定的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，还是国务院办公厅出台的《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，建立中小企业信用担保体系的政策意图都是为了扶持中小企业的发展。在互助式信用担保还未成气候，商业性担保机构不愿涉足的情况下，推动建立政策性信用担保机构就成为理性的选择。20年来，信用担保体系的建设循着政府设计的发展路径走到今天，形成了"一体两翼三层"的格局。但是，在市场经济取得长足发展的今天，信用担保体系的这种格局出现了结构性缺陷。政策性信用担保机构在信用担保体系所占份额过大，无论是机构数量还是担保贷款金额，政策性担保机构都超过了互助性担保机构和商业性担保机构。在中小企业信用担保体系初创阶段，政策性担保模式发挥了巨大的作用，但随着担保体系的成熟和发展，缺陷也逐渐显现出来，人们对它的质疑也越来越大。由财政出资的政策性信用担保机构在信用体系中占绝对主导地位，其潜在的消极影响会越来越突出。因为，政策性担保机构越发展，意味着更多的政府信用投向中小企业，而这有可能重蹈过去国有大型企业利用国家信用将银行贷款这种的外源性融资变成内源性融资的覆辙。［15］以政府政策性担保机构为"主体"的行业定位，直接导致目前信用担保体系发展的严重后果:政策性担保机构运行效益低下，商业性担保发展缓慢，担保损失补偿机制尚未建立，再担保机构发展滞后。

三、信用担保体系的发展应以互助式信用担保为基础

信用担保体系的发展变革，必须打破政策性担保机构比重过大的畸形结构，引导多种模式的担保机构协调发展。从这些年信用担保体系建设的实践看，政策性担保机构已不适宜担当担保体系的主体，那么，应从原先处于"两翼"地位的互助式担保模式和商业性担保模式中选择一种，大力推行，培育成担保体系新的主体。笔者认为，相对于商业性担保模式，互助式信用担保模式更适宜成为未来担保体系的主体。

(一)发展互助式信用担保的必要性与可行性在当前社会信用体系建设尚处于不完善阶段，在减少信息不对称方面，政策性和商业性担保机构与银行相比没有特殊的优势，不能消除逆向选择和道德风险。而互助式信用担保模式有其自身应对信息不对称问题的优势。互助式担保机构能够有效运作的机制就是:自我选择机制可降低逆向选择;横向监督机制能够减轻道德风险;互助信用模式有助于降低交易成本;社会约束机制有助于减少信贷损失。其一，在互助式担保机构中，信息不对称问题能够得到有效的解决。参加互助式担保机构的会员是特定区域或行业内企业，成员之间联系密切，相互熟悉，信息来源较为真实，这便于担保机构了解企业经营状况，对申请企业作出较为实际的评价，从而有效地缓解了金融机构与中小企业之问的信息不对称问题。其二，互助式信用担保机构有成本优势。因为，一方面互助式担保可以较低的成本获取会员信息，大大降低了企业的评估成本，无须建立复杂的信用评价机制;另一方面，担保机构能以组织优势与规模优势与金融机构谈判，可以为借款人争取到更为有利的贷款条件，从而降低了企业的融资成本。另外，由于互助式信用担保机构不以盈利为目的，担保费率相对较低，也节约了企业的贷款费用。其三，互助式信用担保机构有较高的运作效率。因为互助式担保机构会员之间有广泛的人际关系网络，不论是企业之间，还是企业与担保机构之间，还是企业与金融机构之间，能够建立良好的信任关系，从而提高了其运作效率。其四，互助式信用担保机构经营风险较低。由于有效地解决了信息不对称问题，互助式担保机构能够运用多种手段对会员资产进行监控制，一旦企业违约，可以采取有效措施弥补损失，大幅降低了经营风险。［16］互助式信用担保机构在组织、运行方面的信息优势并不是依靠信息专业化经营产生的，而是源于自身的组织形式。这种组织方式廉价的信息采集机制是"长期互动"与"共同监督"。所谓"长期互动"，就是说参与互助担保的企业属于特定区域或行业，相互之间来往密切，参加互助式信用担保后，通过长期合作，增加了对彼此经营状况的了解。所谓"共同监督"，就是在互助式信用担保框架下，会员为了共同利益，相互之间会实施内部监督，形成了自动剔除不良企业和项目、吸收优秀企业加盟的内在机制。［17］大力推行互助式信用担保，改变信用担保体系的结构性缺陷，既是必要的，也是可行的。因为，我国中小企业集群发展迅猛，为开展互助式信用担保打下了经济环境。同时，众多中小企业存在融资困难，迫切需要以信用担保方式获得贷款，但是单个企业势单力弱，联合起来实行互助式信用担保，是一条切实可行的担保途径。中小企业体系的"金字塔型"结构决定了需要多层次的融资担保体系，处于低层级的中小企业更适合建立互助性信用担保。另外，我国的传统文化和中小企业"熟人社会"也为互助式信用担保组织的创立酿造了文化和社会环境。

(二)互助式信用担保模式的成功实践我国的互助式信用担保在探索中已形成了多种模式。第一种是中小企业完全自发的互助式信用担保模式。这一模式特征是会员企业自愿入会，自筹资金，自我管理，自我服务，表现为自律性、互助性与非营利性。典型案例是山东省枣庄市市中区民营经济信用担保商会。该商会成立于2000年3月，区工商联为发起人，实行会员制，性质为社团法人，不以赢利为目的，担保基金全部来源于会员企业认缴的资金，区城市信用社为协作银行，向会员企业发放贷款。另一个例子是福建福安等地区试行的"行业性专业担保模式"。这一担保模式依托行业协会、同业公会等组织，成立为区域同行业企业融资服务的行业性专业担保公司，行业内企业将一定的资金以入股或缴纳信用保证金的方式投入到担保公司，担保公司在要求企业提供一定数量资产作为反担保的前提下，按其投入资金数额放大一定倍数(通常为5倍)以下为其提供融资担保。第二种是政府参与的互助式信用担保模式。这一模式由政府发起，先出资建立中小企业互助担保基金，再引导中小企业自愿认购基金数额。山东省宁阳鑫桥信用担保有限公司是其代表。这家公司是山东省首家县级担保公司，担保资金来源于中小企业资本和政府资本，其中财政局出资410万，成员企业筹资390万，于2000年4月注册成立。第三种是互助式担保与商业性担保相结合的模式。这一模式结合了互助式信用担保与商业性担保机构的优势。典型案例是深圳市福田区民营企业信用互助协会与中科智担保公司的合作。2001年，福田区民营企业家联谊会成立福田区民营企业信用互助协会，为互助基金的会员企业提供担保服务。［17］［18］从各地的实践看，中小企业互助式担保也显现出良好的社会效益。浙江省、山东省、广东省、江苏省、河南省等不少地方积极推行互助式信用担保，较好地发挥了为中小企业提供融资担保服务的职能，呈现出了较强的生命力和活力。据杨子强对山东省互助式信用担保机构的调查，互助联保组织具有以五个基本特征:互助联保已形成了对专业担保和其他方式获得贷款的有效替代;互助联保体系的产生具有内生性;互助联保组织内部信息不对称问题弱化;互助联保成员的风险收益结构具有均衡性;费用低廉。［19］彭江波对山东省互助联保组织调查后总结出四个基本特征:组织三方内生、信息不对称问题内部化、利益激励相容、交易成本低廉。他认为，互助联保是当前中小企业融资担保体系中具有良好适用性的发展模式;互助式信用担保专业化组织在降低交易成本的同时，抑制了互助成员的搭便车等机会主义行为，所形成的重复博弈关系增强了合作的持续性。［20］

(三)互助式信用担保模式发展的"软肋"互助式信用担保模式并非尽善尽美，存在制约其发展的"软肋"。第一，资金来源有限。由于目前互助式信用担保机构担保基金主要向会员企业筹集，受到区域或行业规模的限制，每家互助式信用担保机构成员有限，因此，所能筹集到的担保基金也有限。资金来源不足，制约了它的发展。第二，由于担保基金的规模较小，风险补偿、担保代偿能力比较差。由于互助式信用担保机构不以盈利为目的，其主要收入来源于为会员企业提供担保的担保费，但非常低廉，风险补偿资金不足，一旦出现违约，就面临亏损甚至破产的危险。

四、政府应以适当方式扶持互助式信用担保

面对当前信用担保体系不能满足中小企业融资担保需要的现实，学术界、实业界众多人士提出了转变信用担保体系布局的呼声。大家一致认为政策性信用担保机构不能成为担保体系的主体，但在未来信用担保体系的主体应该是哪种模式的认识方面，还存在一些分歧。王传东、王家传等人认为，互助式信用担保适宜县域内中小企业融资担保。吉昌荣等人认为，应该坚持以政策性、互助性担保为主体发展担保体系。但李毅、向党认为，社团等互助式担保机构不能承担担保体系主体的重任，我国担保体系应以商业性担保机构为主，互助式担保机构为辅。不过，按照吉昌荣等人的观点，商业性担保公司之所以能够存活，是因为当前商业银行贷款决策程序不合理、决策水平不高形成的，而随着商业银行改革的深入，越来越多的符合条件的中小企业将无需通过担保公司就可直接得到贷款，商业性担保公司存在的空间将受到进一步的挤压。［21］所以，今后一定时期内必须以政策性、互助性担保为主体发展担保体系。杨子强、彭江波、王晓军、宋长青、仲伟周等人则认为，应积极探索以互助性担保为主体的新体系模式，王晓军、宋长青、仲伟周等人还提出政策性担保机构要变成为互助式担保和商业性担保机构提供再担保的机构。笔者赞同以互助式信用担保模式为主构建中小企业信用担保体系的观点。在构建新的信用担保体系过程中，政府作用仍然十分重要，政府应以适当的方式扶持互助式信用担保机构的发展。

第一，因为信用担保具有"准公共产品"的性质，政府有理由介入信用担保体系的建设。中小企业信用担

保制度建设在国际上已经有近70年的历史，有大约100个国家和地区建立了超过2250个信用担保机构，背后都有政府的影子。

第二，信用担保体系建设离不开政府的支持。从世界各国发展信用担保体系的实践看，大多数国家信用担保资金都离不开政府出资。比如，美国小型企业管理署的资金来源主要由联邦和州政府分担;日本信用保证协会的资产包括两大部分，其中基本资产部分通过政府出资、金融机构捐款和累计余额实现，而借入资产部分则通过从国家和地方借入资金实现;韩国中小企业信用保证基金主要由金融机构出资，其余部分则依赖政府出资和累计余额。

第三，政府支持信用担保体系发展，未必直接出面从事担保业务，而是采取多种形式进行扶持。

第四，我国信用担保体系建设初期，政府直接经办的政策性担保机构发挥了重大作用。现在，在推动互助式信用担保机构建设方面，政府应采取适当的方式给以扶持。对于互助式信用担保机构担保资金规模偏小、资金来源有限的困境，政府应该给予扶助。比如，吸收一些地方在探索中取得的有益经验，政府可向互助式担保机构提供铺底资金，也可按担保机构所需资金的一定比例出资，以补足担保机构的资金，政府还可向担保机构提供一部分无息贷款。另外，政府还可以引导银行向担保机构出资。对于互助式担保机构风险补偿方面的困境，政府应该采取有效方式给以支持。比如，如果互助式担保机构出现担保损失，政府可以以税收减免的形式加以补偿。担保机构、政府、银行每年可按其各自出资比例对损失进行补偿。如担保机构盈利规模扩大，则可缩小政府和银行的出资比例，使政府和银行资金逐步退出担保机构。这样，可以解决现有担保机构面临的政府财政支持力度不足、银行不愿与其分担贷款风险以及信息不对称、道德风险等问题。