【公共管理论文】我国公共图书馆建设主体设置模式研究

　　1 美国公共图书馆建设主体及其特点

　　1.1 美国公共图书馆建设主体简介

　　在美国，宪法规定，提供公共图书馆服务是地方政府的职责，联邦政府不与干预。其意义是，联邦政府提供支持性资金、政策和法律，而不负责管理。因此，美国公共图书馆的建设主体并不都是某一单一级别或单一类型的地方政府，而是以多类型地方政府为主要建设主体，以州政府和联邦政府为支持性建设主体[1]。这里的多类型的地方政府主要包括：县政府、市政府、镇政府、学区政府、图书馆特区政府以及多辖区联合政府等。

　　美国在19世纪初开始形成用公用资金支持公共图书馆事务的先例，1851年美国的马萨诸塞州通过了美国第一部普通图书馆立法，明确了由政府资助公共图书馆事务的合法性。1890年马萨诸塞州及其他州掀起了"图书馆推广运动"，运动过程中县政府被纳入到重要建设主体，州政府给予立法和资金上的大力支持。此后，以多类型地方政府为主要建设主体，州政府和联邦政府为支持性建设主体的模式基本固定下来。这一模式在2014年美国马里兰州新修订的公共图书馆法中得到了展示。美国马里兰州新修订的公共图书馆法中第5副章，共10节的内容都与县公共图书馆的财政安排、经费筹措相关。此法要求州政府和县政府共同设立一个"最低经费"项目（Counly-State Minimum Library Program），以支持公共图书馆的基本需要和发展。法文中同时还指出县公共图书馆每年可以向州教育厅申请基础建设补助金，而州教委会每年须向州长及州议会提交去年补助金的分发和运用的报告[2]。

　　1.2 美国公共图书馆建设主体模式的特点

　　1.2.1 美国县级公共图书馆建设主体多样化。即主要建设主体包括县政府、市政府、镇政府、学区政府、图书馆特区政府以及多辖区联合政府等。

　　1.2.2 美国县级公共图书馆建设主体横向联合程度高。主要表现为学区、图书馆特区等治理单元，经常跨越县和自治市的界限，甚至跨越州界，在多个辖区领域内提供服务。

　　1.2.3 美国公共图书馆建设主体纵向多级互补[3]。美国公共图书馆建设主体除了地方政府为主要建设主体外，还有联邦政府和州政府为支持性建设主体，在资金和政策上能够起到帮扶作用。

　　1.2.4 美国公共图书馆建设主体纵向相互制衡。如美国马里兰州新修订的图书馆法中就规定，州财政厅的主计长（State Comptroller）有权应教育厅要求对不遵守政策的公共图书馆暂停拨款[4]。因此，美国公共图书馆建设主体模式在横向上有着地方自治程度高、灵活性高的优点，有利于提供普遍均等、覆盖全辖区的公共图书馆服务；在纵向上则既能相互补充又能相互制约；在整体上，各级政府能够充分发挥其效力，更好地承担公共图书馆的治理责任，履行公共图书馆的治理义务。

　　2 新环境下的我国公共图书馆建设主体设置现状

　　2.1 我国公共图书馆建设主体的一般模式

　　目前，我国公共图书馆的建设主体，除个别城市外，均为单一的政府层级，即"单一建设主体模式"，也就是说政府只负责自己行政区内的公共图书馆建设，且只建设一个公共图书馆。

　　2.1.1 "单一建设主体模式"的结果。其结果是：①将导致我国公共图书馆的治理单元形成独特的"岛屿结构"。②公共图书馆服务主要集中于政治中心区域，如省级图书馆只建在省会城市，市级图书馆只建在市区内。③县级公共图书馆服务严重匮乏，国内还有许多县镇城区居民无法享受公共图书馆服务，且面积大，人口众多的农村地区更是完全没有公共图书馆服务。

　　2.1.2 "单一建设主体模式"的缺点。包括：①无法实现公共文化服务体系中"普遍均等、惠及全民"的原则，无法提供普遍均等的图书馆服务。②各级公共图书馆之间无法进行互通有无、优势互补和资源共享。③各级政府财政能力差异大，县级政府等低层级的政府无力独自提供覆盖全辖区的公共图书馆服务，这将导致辖区内居民利用公共图书馆权利的不平等。④各级政府设置公共图书馆的责任被弱化，设置公共图书馆的"强制性（statutory）"和"非强制性（permissive）"并没有很好地体现出来[5]。

　　2.2 总分馆体制下的公共图书馆建设主体模式

　　自2000年开始，国内部分城市开始探索公共图书馆的总分馆制建设，到2006年确定为国家文化发展政策，直到2011年才在全国范围内广泛实践。经过10年探索，最终形成了许多别具特色的建设主体模式，能够指导新时期中国公共图书馆建设主体的发展方向[6]。

　　国内第一个政府主导的总分馆体系――广东省佛山市禅城区联合图书馆，在其已建成的7个分馆中，除馆舍由当地政府提供外，建设和运行资金全部由禅城区政府承担。

　　苏州图书馆总分馆建设体系中，总馆和分馆是由苏州图书馆与各区政府、街道及其他机构合作，实行全面委托管理的。分馆建设协议规定：由合作方提供分馆的馆舍、装修、设备和物业费用，并每年向苏州图书馆提供运行经费，以委托苏州图书馆对分馆进行管理，并由苏州图书馆负责文献资源提供及定期调配、委派人员负责开放服务，并实行紧密型管理和完全通借通还服务。

　　在嘉兴的图书馆总分馆体系中，嘉兴图书馆每建设一所分馆，市政府就有一笔定额的购入经费投入，建设资金和运行经费则由市政府、区政府和乡镇（街道）各出资10万元用于体系建设。 　　深圳南山区政府在深圳市南山区图书馆总分馆体系的建立过程中，分别于2003年和2008年投入了635万元和458.92万元，用于体系建设、街道社区图书馆整合和整合后的分馆试点工作。南山区政府为独立的建设主体[7]。

　　由上述案例可以推出，各地的图书馆体系建立，特别是乡镇等基层图书馆的建设，不能仅仅依靠单一的地方政府，而应当因地制宜，根据当地政府的财政实力，形成一级到多级的 "联合建设主体"，才能更好地推进基层图书馆的建设。

　　3 未来模式设想――走向多元化的建设主体模式

　　美国的公共图书馆已经有了近两百年的发展历程，在完善的制度和完整的法律体系的保障下，目前拥有公共图书馆系统9，207个，每个系统平均图书馆数量为1.9个，59.3%的系统的服务人口不足1万人，35.1%的系统服务人口在1万至10万之间，只有5.5%的系统服务人口在10万人以上[8]。美国的许多州都有法律规定，每两英里必须建一个图书馆，每一万人就拥有一家公共图书馆，这个数字是中国的46倍[9]。

　　处在公共图书馆事业发展黄金时期的中国，必须思考设置新的建设主体模式迎接未来的挑战。因此，联系美国的多级建设主体特点，结合中国政治、经济特点，笔者提出了以"省、县两级政府成为联合建设主体"，或者"中央、省、县三级政府成为联合建设主体"为主要模式，"独立建设主体"为辅助模式的多元化建设主体模式。

　　联合建设主体的意思是非单一的政府，即两个及两个以上的政府主体成为公共图书馆的建设主体。联合的政府主体可以是同一层级，不同层级或者是混合层级。

　　独立建设主体的意思是只有一级政府（本文中主要指市级及以上政府）成为公共图书馆的建设主体。

　　3.1 两级建设主体模式

　　"省、县两级政府成为联合建设主体"也就是省级政府和县（市）级政府进行公共图书馆建设合作，县（市）级政府作为主要建设主体，负责全县（市）范围内，包括乡镇和农村地区的公共图书馆设置的主要工作，省级政府作为支持性建设主体，提供政策和资金方面的支持。

　　在这种模式实施过程中，要求县（市）级政府对本县内各乡镇的人口数量、区域面积、现有公共图书馆数量、缺口的公共图书馆数量、当年计划新增图书馆数量及前三年财政收入文化建设分配情况等信息做出统计，并对计划新增公共图书馆做出项目资金预算，上报省级政府相关部门。省级政府则需要提早划分专项资金用于县（市）级公共图书馆的支持性建设，当县级政府提出新建公共图书馆的需求时，应当积极划拨专项资金，并派专门人员跟踪资金使用情况，并对资金使用结果进行评估，以此作为下一次划拨资金时的参照要素。省级政府还应当在特殊情况下对县（市）级政府的公共图书馆建设提供政策支持，对积极建设公共图书馆的县进行相关权力下放等。

　　这种模式的优势是：其一，建设主体层级数量适当，两级政府的办事效率高，成本低。其二，避免了因县级政府财政能力弱而无力建设覆盖全辖区的公共图书馆的局面出现，有了省级政府的资金和政策支持，使公共图书馆服务覆盖乡镇和农村成为可能。其三，国内社会各界对"省直接管县"的呼声越来越高，这一建设主体模式能够适应"省管县"的变化，具有较高的灵活性。

　　3.2 三级建设主体模式

　　"中央、省、县三级政府成为联合建设主体"这一模式，在上述两级模式的基础上增加了中央政府（由文化部具体负责执行和实施）这一环节，也就是中央政府、省级政府和县级政府共同进行公共图书馆联合建设。县级政府作为主要建设主体，负责全县（市）范围内，包括乡镇和农村地区的公共图书馆设置的主要工作，省级政府作为主要支持性建设主体，提供资金和政策方面的支持，中央政府作为支持性建设主体，提供资金和法律方面的支持。

　　这一模式还要求中央政府完善图书馆法律和制度体系，出台鼓励地方政府设置公共图书馆服务的政策，同时也要划拨专项资金，用于支持地方的公共图书馆建设。

　　将中央纳入联合建设主体设置模式的优势包括：一是中央政府的决策具有导向作用，中央政府设立专项资金支持地方公共图书馆事业的发展，代表了国家支持文化事业的一种态度，地方政府在一定程度上会效仿其做法，能够起到比地方独立建设更好的效果；二是中央政府支持某一地区的公共图书馆建设，在宏观上能够平衡国内的公共图书馆发展差距，使贫困地区和偏远地区得到更充足的资金和更有利的政策，发展当地公共图书馆事业。

　　针对低层级的公共图书馆，上述"省、县两级政府成为联合建设主体"，和"中央、省、县三级政府成为联合建设主体"模式补充了国内现存的单一建设主体模式，为县、乡、镇的公共图书馆服务提供了多级的资金和政策支持。

　　3.3 独立建设主体模式

　　独立建设主体即单一行政区内的政府成为公共图书馆的建设主体，为公共图书馆的建设和运行提供资金保障。适用于独立建设主体这一模式的是我国的288个地级市（包括5个计划单列市在内的15个副省级城市）和4个直辖市。特别说明的是，上述地级市不包括其下辖的县级行政区，仅指各地级市的市辖区。而同属于地级行政区的30个自治州、12个地区和3个盟，由于其属于少数民族地区或是边疆偏远地区，经济一般比较落后，因此，将其归类于上述两级和三级建设主体模式中。

　　直辖市政府成为独立建设主体的模式是直辖市政府负责其所辖全部范围内的公共图书馆建设，包括区、县和自治县内的公共图书馆建设。而在这一模式中市政府与其所辖的区政府或县政府应当共同成为公共图书馆的建设主体。地级市政府成为独立建设主体的模式要求地级市政府负责其市辖区的公共图书馆建设，建设和运行经费由市政府和区政府的财政收入共同支持，市政府和区政府共同成为市级公共图书馆的建设主体[10][11]。

　　独立建设主体模式要求每个市、区、县都要建立自己的总馆，而根据辖区面积和人口密度建立相应的分馆，并建立补缺式流动馆，总馆要对辖区内的分馆和流动馆进行统一管理。以所有居民都能够就近获得公共图书馆服务为目标，以能够在全辖区内提供普遍均等的公共图书馆服务，并且建立起覆盖全辖区的公共图书馆网络为最优结果。需要补充说明的是，国家级公共图书馆和省级公共图书馆也应遵从独立建设主体模式，分别由中央政府和省政府进行投资建设，并负责运行管理。但是在建立健全公共图书馆网络体系方面，这类图书馆也要参与进来，并成为地方图书馆体系的顶级管理主体。

　　4 结语

　　多元化建设主体模式，即以"省、县两级政府成为联合建设主体"，和"中央、省、县三级政府成为联合建设主体"为主要模式，"独立建设主体"为辅助模式的多元化建设主体模式，是在美国经验的基础上，结合中国政治经济特点，紧跟国内政策趋势，在众多学者研究成果基础上的总结和创新。