经济学论文：国际援助规划决策的经验及其启示

 　　内容提要　借鉴国际多双边援助机构的管理经验，促进提高我国援助规划决策水平十分必要。本文在就国际上 发展 援助规划决策的一般经验做法进行初步解析的基础上，从参与式管理以及援助的国际公共属性两个视角做了进一步的梳理，尝试提出了我国援助规划决策实践中应遵循的管理原则。 
　　关键词　援助　规划决策　参与式管理　国际公共性　管理原则 
　　 
　　规划决策是对外援助的行动指南，必须摆在政府管理的突出位置。从 科学 管理和责任政府角度看，我国援外决策与执行适度分离的改革探索已迈出重要步伐，为更好地实现有效援助奠定了扎实基础。随着我国对外援助规模扩大和政府管理职能结构的优化，研究借鉴国际经验，进一步提高规划决策水平十分必要，
　　 
　　一、国际上发展援助的做法和经验 
　　 
　　制度化和程序化是西方国家发展援助规划与决策的重要特点。不同国家的对外援助，都有各自的 政治 理念和战略目标，并配套建立了相应的法案或政策文件，为具体援助方案制定和项目决策提供理论基础和政策依据。西方援助管理的普遍做法是，重视规划先行，在一个统一的框架内组织对外援助。制定规划和国别政策是一个复杂细致的数据资料分析和评估论证过程，既有很强的程序性，也有很强的技术性，同时还要履行透明管理责任，向社会公众展示必要的援助效果。 
　　在国家援助规划总体格局中，国别政策注重研究受援国特殊性和援助方案操作性，在此基础上确定援助的战略性目标，一般会包括五个基本要素： 
　　一是背景分析，即对受援国的 经济 社会发展状况、宏观经济管理、结构性改革进展、贫困情况、经济前景和外部环境等问题作出判断。 
　　二是受援国政府的优先发展战略分析，包括受援国的中长期发展计划、要解决的重点问题、公共部门治理举措、下一步经济社会发展的思路等。 
　　三是上一期援助战略实施进展情况和经验教训 总结 ，其中会剖析一些具体项目案例，提出国别援助质量评价结论，分析受援国反馈意见和问题。 
　　四是新一期国别援助的主题和框架，包括确定援助中心目标、具体目标、战略要点，比如西方对 中国 的援助经常会突出促进社会转型、向市场经济转轨、满足解除贫困和弱势群体需要、改善环境等符合援助者价值观的援助主题，并明确具体实现的途径。 
　　五是制定具体的援助计划，包括援助规模，优先援助的重点，地区、行业和部门投向分布比例，项目类型，项目管理政策以及方法和工具等。 
　　在国别援助政策文件中，一般还会就援助可能面临的风险、信誉得失、围绕成果进行管理的方式等问题提出监控要求和具体规定，并列出拟援助的项目清单。建立在理论和实践研究基础上的国别援助政策方案，不仅是针对受援国的政策阐释，也是援助项目的具体选择计划，实际上是一个完整的援助管理操作手册。 
　　多边援助机构更为关注宏观和战略层面的研究考察与规划设计，以明确其作为援助者在援助"结果链"中所处的角色。世界银行独立评估局等机构的研究表明，有效的援助规划都具有双重特征，既要重视受援国经济增长的内在要素，又要重视公众参与经济增长进程的措施；既要考察受援国政治承诺和公共机构的能力支持，又要坚持长期参与，并设定清晰的中期阶段性目标。从多边援助机构的国别政策文件中，可以发现他们的关切所在： 
　　一是重视研究受援国经济发展模式。经济增长并不意味着人均收入的持续增长，并不能保证社会公众直接受益。从减贫和改善民生角度看，必须研究援助项目同创造就业、促进发展的内在关系，研究社会公众如何通过援助渠道分享成果，从而找出援助规划与受援国经济发展的契合点。 
　　二是把合理设定目标作为有效援助的前提。对一国的援助效果不理想，往往同两个因素有关，其一是援助规划缺乏选择性，导致援助资源过于分散，出现"撤胡椒面"现象，既不能实现援助效果的正向叠加，也弱化了单个项目的影响力；其二是具体援助项目目标脱离实际，目标设定缺乏同利益相关者的一致性。有些援助规划与决策仅仅关注受援国政府甚至是个别政治家的需求和政治承诺。而忽视社会公众特别是各方利益相关者的有效参与。 
　　三是国别援助必须实现跨部门协同。重要的援助举措必然涉及其他部门，多部门策略有助于实现具体的援助目标。忽视相关部门，就会消弱援助方案或项目的影响力。一个部门管理、不同执行机构组织实施的成套项目、物资援助和贷款援助等多种援助方式的有机组合，也是一种重要的协同途径。 
　　四是有利于可持续发展必须成为规划主线。从独立项目看，预定的援助目标实现并不困难。但综合评估对一国的援助，各类项目的集成效果往往会低于预期，原因之一在于，这些项目目标并不是在统一的框架内依据同一个战略目标分解而来，所以项目成果之间缺乏内在的逻辑关联。 
　　研究援助的规划管理与有效决策，必须注意一个基本的判断，就是任何一个国家的发展，特别是高质量的发展都需要时间，不可能一蹴而就。对于援助决策来说，短期见效的压力往往会导致忽视援助效果的质量。要改进援助效果，健全有利于可持续性发展的规划决策机制，必须从以下四个结构要素人手： 
　　一是保持目标一致性。具体项目目标同国别援助政策、国家战略规划必须是内在统一的，要在援助规划总体框架下，平衡把握长期目标和短期目标。 
　　二是实现项目连续性。近年来，对国际援助界最强烈的批评之一，就是援助国包括多边援助机构频繁调整援助重点，而且经常单方面改变援助政策与援助数额，使受援国疲于应付、难以适应，这些做法都直接降低了援助的效果。 
　　三是培育与规划决策相匹配的执行能力。一些援助项目之所以没有发挥应有作用，往往是因为缺乏执行能力。正确的援助规划必须以援助授受双方的执行能力作保证。 
　　四是增加透明度和本地控制。透明度是良好治理的基石，因为知情权可以赢得公众的信任，并促进减少管理失误以及腐败现象的发生。援助活动的本地控制方式也是多样化的，地方政府机构的权力介入、项目使用部门的直接参与、当地利益相关者的监督都可以发挥积极作用。 
　　此外，当前还有一种做法值得重视，就是援助方设计的社区主导型援助项目，直接将援助资金或项目实施交付给社区，这无疑是援外规划管理的一个创新。 
　　 
　　二、认识援助规划决策的理论视角 
　　 
　　(一)援助规划决策的参与式管理 
　　传统的发展理论认为发展干预能否成功，取决于训练有素的专家、或精英化的政府官员是否去帮助穷人。而参与式发展理论则认为，外部的支持固然重要，但发展终究要取决于当地人在一般情况下有能力认识和解决自己的问题，发展的一个重要过程是强化和提高当地人自我发展的能力。因此需要促进人们自主组织起来，分担不同的责任，朝向一致的发展目标。这也是发展权概念的重要含义之一。具体应用到国际援助领域，人们认识到鼓励和倡导援助方和受援方各方面的利益相关者参与到援助活动中至关重要。参与式管理的基本原则包括：需要在援助项目的制定者、计划者及执行者之间形成一种有效的、平等的"伙伴关系"；重视满足受援者需求，把援助受益群体当作发展的主体；尊重乡土知识、群众的技术与技能和执行者主人翁地位；强调发展过程和结果为本的统一；通过制度安排形成以人为本的机制保证。 
　　参与式管理的相关理论萌芽于20世纪60年代，70－80年代早期在东南亚和非洲国家逐步推广和完善，并与评估技术相结合成为一种管理工具，也就是"参与式评估"，自此以后即在国际援助领域广泛使用。在不同的援助机构的规划决策过程中，利益相关者的范围界定和参与程度会有所不同，也区分了基于利益相关者的评估、民主评估、实用性评估、赋权增能评估等多种实践方法。利益相关者的参与，使当代援助规划设计与决策过程同传统的援助专家和管理团队自上而下的决策有了本质的区别，管理者也在一定意义上演变成会议召集人、机会提供者、组织者、中介、支持者的角色，管理的职能作用发生了重要转变。 
　　 
　　(二)对外援助的国际公共性 
　　对外援助同稳定的货币体系、自由的贸易体系、国际安全等具有类似的性质，是主权国家提供的稀缺的国际公共物品，直接有助于国际体系稳定。一个国家能否成为国际社会的公共物品提供者，被认为是衡量其参与国际事务水平的一个主要标准。 
　　向国际社会提供经济援助、技术支持等行动，是大国承担国际责任的一种实现形式。有关国际层面公共性的研究认为，双边援助同多边援助之间公共性也存在一定的区别，前者体现了国家之间的公共性，蕴含着两国各自公共性的通约等问题；后者则是超越国家界限的公共性，直接与整个人类的生活联系在一起，有关行动的结果影响范围明显扩大，有时还会产生更加宏观的全球性蝴蝶效应。应当认为，对外援助既是援助国和受援国各自国内的公共问题，同时也具有国际公共事务的基本属性，是一种具有广泛共识的国际公共物品。依据联合国国际开发署的 文献 及发展援助专家的相关研究成果，国际公共物品被定义为"具有很强跨国外部性，能使不同地区的许多国家或所有国家受益，需要全球合作才能提供的货物、服务、资源、环境、规则和体制等"。多边援助显然符合这一定义所揭示的各种特征。双边援助一般只涉及两个国家之间的合作，有时不被认为是"全球事务"，但总是被置于国际公共事务管理的范畴加以研究。之所以如此，就在于援助活动所固有的公共性。当然，这种公共性也是援助国政治经济等具体利益在更大范围的延伸和深化。 
　　因此，关于援助行为公共性的认识既要立足于援助国国内的管理，也要重视国际组织的协调和规则、惯例等重要背景。在经济层面，发展援助是为了帮助落后国家和地区的实现经济和社会发展，改善当地人民生活水平。在政治层面，发展援助包含有实现和维护和平、减少冲突和对抗的价值取向。从理论上讲，作为一种对外转移支付的过程，对外发展援助往往直接或间接地帮助受援国政府履行公共职责，具有非营利性、利他性、非排他性等公共物品的一般特征。非营利性直接体现在针对落后国家的基础设施、 教育 、健康等领域实施的援助项目中。这些援助无偿服务于社会公众，对一般投资商来说并不具有吸引力。在紧急救援或其他情况下实施的人道主义援助，则直接体现了利他性。非排他性至少体现在两个方面，一是援助项目基本立足点在于使更多的公众收益，一旦实施完成付诸运营则为公众共同拥有、共同使用；二是在实施过程中，越来越多的项目采取招标方式进行，合格厂商或承包商在理论上都拥有平等的竞争机会。 
　　公共性在客观上要求援助规划决策的适度公开化。在 现代 国际援助"发源地"的美国，其援助决策始终处于国会与白宫、国务院等部门以及社会力量之间的互动牵制当中，正是因为援助是一个重要的公共问题。这意味着援助方要重视以援助的公共目标来统领政治目标和经济目标，具体体现在两个方面。一方面，应依据责任政府的理念，在一个相对稳定、适度透明、公众有序参与的环境中实施决策，在重视规则、程序的基础上追求援助效果。另一方面，应选择运用适当的公共管理工具检验绩效，在技术和机制上保证实现预期目标，展示效果并取得公众信任和支持。