财政税收论文：中印债务产生机制比较

 一、提出问题

新兴经济体经济发展的强劲势头为世界经济的复苏注入了活力。本世纪头１０年，新兴经济体平均经济增长超过６％，其中，中国超过１０％、印度超过７％，远高于发达国家２．６％的平均增长率及４．１％左右的全球平均增长率。①对于中印两国的经济增长奇迹，经济学家倾向于用传统的经济理论来解释，认为技术进步、自由贸易、人力资本等要素是经济发展的关键。但也有一些学者从制度安排的角度来诠释经济增长奇迹，认为财政分权作为重要的制度安排是理解两国经济增长的重要视角。Ｊｉｍ、Ｑｉａｎ（２００５），Ｗｅ－ｉｎｇａｓｔ（１９９５）和Ｏｉ（１９９２）等认为中国经济取得迅速发展 得 益 于 分 权 下 的 激 励 制 度。Ｎｉｒｖｉｋａｒ　Ｓｉｎｇｈ（２００７）提出分权在印度经济增长过程中发挥了重要的作用。然而，两国经济持续高速增长的过程中，分权治理也累积了许多经济发展的隐患，其中地方政府债务问题越发凸显。如何既能充分发挥财政分权制度的积极效应，又能在财政分权框架内避免地方政府过度负债，成为两国维持经济社会可持续发展的一个重要问题。对于我国地方债务问题，现有的文献集中于研究地方债务的成因、可持续性以及如何进行债务风险管理。王克群 （２０１０）、刘建华 （２００７）、王梓 （２００４）、贾康、白景明 （２００２）等众多学者在探析地方政府财政与债务问题时，均指出中央、地方的事权与财权的失衡、不对称是问题的根源所在。唐云锋 （２００５）从公共选择理论视角，也指出地方债务产生与扩大的原因主要在于中央政府与地方政府对改变双方间财权与事权分配现状缺乏积极性。洪源、李礼 （２００６）运用圭多提和库莫提出的资产负债框架，对当前我国地方政府的债务可持续性现状进行静态评估，并通过构建以政府收支流量为主要变量的政府债务可持续性动态模型，分析得出我国地方政府的债务具有不可持续性。贾康、白景明 （２００３）提出按照 "一级政府、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权"的原则构造完整的多级财政，以解决地方财政中的种种问题。刘建华 （２００７）认为对地方债务的管理也要通过财政体制改革，明晰中央与地方政府各自的事权相配套的财权。平新乔 （２０００）将"财政风险矩阵"引入政府财政负债框架，指出隐性债务的存在和发展与国有企业、国有银行体制的问题息息相关，我们应该逐步建立起一个处理财政或然负债的法律框架，并对中央与地方的支出与负债责任的划分在法律上更明确地予以规范。本文对我国地方债务问题的研究延续了财政分权的视角，引入同是新兴经济体且实行财政联邦制的印度作为比较，探讨在财政分权框架内两国地方政府的软预算约束环境，进而分析两国地方政府在软预算约束的环境下，在中央政府和辖区内居民的宏观与微观监督下的经济行为，以及各地方政府之间的竞争关系，进而分析两国地方债务问题的产生机制。

二、中印两国地方债务规模与软预算约束环境

（一）中印两国地方债务规模

１．中国地方债务的规模中国地方债务规模大。据统计，截止２０１０年末，三类地方债务即负有偿还责任的直接债务、负有担保责任的债务以及或有债务合计为１０．７万亿元，约相当于２００９年ＧＤＰ的２６．９％。１０．７万亿中附有担保责任的债务和或有负债占３７．４％。若将１０．７万亿元的地方政府性债务加上近三年中央政府代地方政府发行的６０００亿元债券、公共部门债务余额以及公共部门的隐性负债，中国公共部门债务余额占ＧＤＰ的比重约为５０％左右，低于国际 公认的 安全 债 务 标 准６０％。２００９年中国地方政府债务总负债为７．８万亿元，约占ＧＤＰ的２３％。２００８年我国地方债务总余额在４万亿元以上，约相当于当年ＧＤＰ的１６．５％，财政收入的８０．２％，地方财政收入的１７４．６％。①从总量上看，地方债务的风险似乎在可控的范围。但从总体上看，地方政府性债务余额规模较大，且增长较快，地方债务风险呈增大的趋势。２．印度地方债务的规模２０世纪９０年代中期以来，印度政府的债务问题，尤其是一些地方政府的债务问题越来越凸显。如表１所示，印度政府的公共债务占ＧＤＰ的比重在２００８年达到７５．１％，远远高于新兴经济体４５％的平均水平。而印度政府财政赤字 （包括中央和地方）占ＧＤＰ的比重在１９９６年为６．８％，到２００３年则上升到１０．１％。并且在规模如此大的政府财政赤字中地方政府的 财 政 赤 字 规 模 占 比 从３５％上 升 到２００３年 的４６％。而举债是地方政府弥补财政赤字很好的筹资方式。Ｐｕｒｆｉｅｌｄ（２００４）指出印度联邦政府并不像其他新兴经济体对地方政府的借债进行严格控制，印度地方政府在借债 （不包括外债）问题上具有更大的自由选择权力。因此，印度地方政府的债务规模，如表１所示，从２０世纪８０年代的２０．７％上升到２００５年的３２．７％。２００３年联邦政府制定了财政赤字责任和预算管理法案即 （ＦＲＢＭＡ），对财政赤字和债务进行了限制和管理，使得地方债务和政府赤字的规模都有所下降，如表１和图１所示，地方债务规模在２００８年降为２７．１％。但是从总体趋势来看，地方债务规模下降缓慢，规模仍然很大。从两国地方政府债务的规模来看，２０１０年我国地方债务占ＧＤＰ的比重为２６．９％，印度为２７．６％，两国债务规模的差异并不是很悬殊。但从总体上看，印度地方债务的规模要大于我国，这可能同我国地方债务的非法性、隐蔽性以及缺少准确的数据统计相关。同时，我们注意到，印度政府的债务问题要比我国的严重，我国总的政府债务低于６０％，而印度政府总体债务在２０世纪９０年代以来就高于６０％，如表１所示，并在２００３年高达８１．４％。因此，印度政府的债务风险要高于我国。

（二）财政分权下中印两国地方政府的软预算约束环境

在中印两国财政分权的制度框架内，中央政府能否有效的激励地方政府持续致力于经济发展，依赖于中央政府对地方政府在促进经济发展中重要性的认识、财政分权过程中硬预算约束的有效实施以及各辖区内居民 "用脚投票"机制的充分发挥。而在两国经济发展的过程中，硬预算约束的有效实施存在种种困难。中央政府与地方政府的财政关系制约着硬预算约束的有效运行，使得地方政府面临相对而言的软预算约束。同时，我国财政分权是在中央政府政治集权的体制下运行的，而印度政府的财政分权是在民主政治体制下发挥作用。不同的政权组织形式下，中央政府对地方政府的制衡与监督作用不同，使得两国地方政府软预算约束的形成因素存在差异，具体表现为：

１．分权制度安排与预算外收入和财政赤字

我国在１９９４年分税制改革前实行高度分权的财政体制。从总体上看，在１９９４年之前，我国的收入分权不断上升，而支出分权相对稳定。到１９９３年，中央财政收入占比仅为２２％，收入分权程度达到最高，地方政府初始财政收入同上解下拨后的收入差距较小。而１９９４年我国实行分税制改革以后，中央政府在收入分享制度的设计上，将收入中贡献大且稳定的部分化为中央所有，这大大提高了中央财政收入，使得财政具有明显的集权趋势。如图２所示，１９９４年中央政府收入占比高达５５．７％。这使得经济发达的东部地区地方政府财政能力受到很大约束，为获取辖区内经济发展所需基础设施等公共服务的资金，地方政府通过各种形式获取资金，其中预算外资金成为地方政府融资的重要渠道。如图３所示，地方政府预算外的收入和支出规模占全国预算外收入和支出的规模在１９９４年前后出现显著的变化，由１９９４年前占比约为６０％到１９９４年后则高达９０％且呈现稳定的趋势。全国预算外资金收支规模也不断高涨，在２００８年全国预算外收入和支出的规模高达６６１７．２５亿元、６３４６．３６亿元。地方政府大规模的预算外收入和支出使得其在财政分权下，软预算约束成为可能。而印度与我国 《预算法》规定地方政府必须实现预算平衡不同，印度地方政府可以实行财政赤字政策。如图１和表２所示，印度地方政府财政赤字占ＧＤＰ比重在１９９８年后高于国际安全警戒线３％，于２０００年高达４．６４％。如此大规模的地方政府财政赤字，也使得在财政分权框架内印度地方政府面临软预算约束的环境。

２．财政分权与转移支付

转移支付作为财政分权下均衡各地区财政能力的重要工具，要充分发挥积极作用依赖于转移制度设计的合理与科学性。我国１９９４年分税制改革后，中央政府加大了财力控制力度，大大降低了地方政府的初始收入，由此中央政府产生了大规模的转移支付。如图５所示，地方政府的财政收入在１９９４年后，其初始财政收入与上解下拨后的财政收入存在巨大的差距，地方政府约４０％的收入来源于中央政府转移支付。中央政府如此大规模的转移支付，加上我国转移支付制度设计的不完善性，地方政府出现积极实施"跑部进京"策略，这使得地方政府的预算约束具有较大的弹性，软预算约束也就成为可能。印度中央政府占整个财政收入的６０％左右，而地方政府的收入占其经常性支出约为４３％，大规模的支出缺口在一定程度上通过中央政府的转移支付得到弥补。其转移支付通过财政委员会、计划委员会和中央各部门三种渠道进行划拨，在１９９８至１９９９年间，三种渠道划拨的资金占总的划拨资金的规模分别为６０％、２２％、１８％。从 资 金 划 拨 规 模 可 以 看 出，财政委员会资金划拨是地方政府转移支付的主要来源。由表３所示，财政委员会主要根据各地方的人口、收入、地区面积、基础设施、财政纪律等因素进行划拨，其中收入的权重最高，达到６２．５％。虽然是按照规定的权重进行划拨且财政委员会每５年确定一次分配方案，具有客观性，但是，其安排税收让与分配并不是以消除财政赤字为目的，同时其推荐的补助金是以目前各地方政府非计划性预算中估计的税收让与后空缺为依据，从而引起财政支出分配随意性大。加上，由于存在多种具有不同职能和目标的资金划拨机构，降低了转移支付制度的效率，使得地方政府存在软预算约束的问题。

３．财政分权与间接贷款和地方政府债券

两国分权过程中，地方政府在面临财政压力下寻求各种融资渠道来解决发展中所需资金。由于我国法律上不允许地方政府发行债券，地方政府则通过国有企业向金融机构贷款。随着国有企业在竞争性行业的退出，政企关系日益明晰，地方政府的预算约束并没有逐步硬化。因为地方政府可以通过设立城市经营公司、城市建设公司、城市发展公司等向银行体系申请贷款，这使得地方政府能够间接获取大量的银行贷款。２００９年全国地方正式登记注册的融资平台有３８００家左右，其贷款余额为７．３８万亿元，同比增长７０．４％，是２００９年全国财政收入６．８５万亿元的１０７．７％，是地方本级财政收入３．２６万亿元的２２６．４％。①与我国不同，印度地方政府可以发行政府债券，其能否获取大规模的资金依赖于市场对各地方政府债券评价。虽然两国地方政府获取资金的渠道存在差异，但是他们具有获得大规模间接贷款或进行债务融资的能力，使得地方政府软预算约束问题越发凸显。

三、软预算约束下中印两国地方政府债务的形成机制

由以上的分析，我们可以看出中印两国财政分权在运行过程中，地方政府面临软预算约束环境。在这一环境下，中央政府和地方政府之间的关系，地方政府之间的关系以及地方政府与辖区内居民的关系，是地方政府债务形成的重要机制。

（一）软预算约束下中央政府和地方政府之间的关系

１．中央和地方财权与事权的不相匹配

在中印两国中央政府和地方政府之间财政收入和支出的分配关系中，财权集中于中央政府，而地方政府负担着众多事权，这使得地方政府支出与收入存在很大缺口。加上，地方政府又处于软预算约束的环境，负债融资成为两国地方政府重要的融资渠道。虽然我国１９９４年对中央政府和地方政府事权和支出责任做了明确的划分，区域性公共产品由地方相应级次的政府提供。事实上，中央政府在集中资金的过程中，地方政府仍负担提供行政管理、义务教育、社会治安、本区域内基础设施、环境保护等多种地方公共产品。而本区域基础设施等项目的建设需要投入大量的资金，且周期一般较长，这使得地方政府提供公共物品的费用支出与收入之间出现时间和规模不匹配的情况，从而引起地方进行负债融资来弥补资金缺口。印度地方政府也同样面临着事权与财权不统一的矛盾，印度财政资金集中于中央政府，而地方政府承担着主要公共品和服务的提供，诸如行政管理、教育、建筑和通讯、水利工程等。从而使得印度地方政府财政收入与支出之间的矛盾突出，如图６所示，地方政府收入和支出占ＧＤＰ比重的缺口在３％至４％之间，为弥补财政资金缺口，债务融资自然成为各地方政府的选择，这表现为随着印度地方政府财政赤字的扩大，地方债务规模也日益膨胀。

２．地方政府官员的激励机制

我国财政分权是在中央政府政治集权的框架内运行。我国中央政府对地方政府官员实行的政治激励为晋升制，使得地方政府在发展经济过程中更多的关注自己政治利益和政治前途。同时，地方政府官员在面临相同的政治激励下，具有不同的行为表现，在于地方政府官员具有异质性。能力强的地方官员更多的致力于辖区内经济发展，而采取 "援助之手"，提供有利于经济发展的公共服务，并进行基础设施的建设。能力弱的地方官员则更多的关注自身消费，而采取"掠过之手"，从而不利于辖区内经济的发展。但是，具有异质性的地方官员都有共同目标即提高政绩，获得晋升的机会，使得能力强的地方官员致力于ＧＤＰ的增长，增加政府支出，进行交通等基础设施建设。在财力不足以支撑的情况下，能力强的地方政府致力于建立政府投资项目融资平台，向银行等金融机构融资，大肆举债。而能力弱的地方政府官员，则通过关注民生等活动，建设大量的 "形象工程"、 "政绩工程"，美其名曰民生工程，增加原本财力弱的地方政府支出，扩大财政收支的缺口，进而通过举债来弥补资金缺口。因此，由于我国的地方政府官员的政绩考核体制存在缺陷，加上地方政府官员的任期有限，政府官员致力于采取短期行为，为追求政绩而不惜透支财力，把债务留给继任者，而如果继任者继续采取相同的措施，就形成地方债务不断膨胀的现象，引发地方债务问题。而印度的财政分权是在民主政治体制下运行，其地方官员是由辖区内的居民选举产生，地方官员面临的政治激励是获取选民支持，实现连任或在更高级别的官员选举中胜出。因此，地方官员致力于获取资金支持，提供大量的公共服务，满足辖区内居民的需求。但是，地方政府从辖区内获得的税收收入小，需要中央政府进行大量的转移支付，而中央政府在进行资金分配的时候，需要参考人口、按收入调整后的人口、落后指标、各邦人均收入与最高邦之间的差距以及各邦赤字情况等因素，这就使得各地方政府获取中央政府大量资金支持存在客观的制约因素，而直接进行政府举债获得的资金速度快、规模大，负债融资自然成为地方政府弥补财政赤字的重要融资方式，地方政府的负债规模也自然随地方政府的财政赤字不断膨胀。

（二）软预算约束下地方政府之间的竞争关系

我国政治集权与印度民主制度下，财政分权对地方政府之间竞争产生不同的影响，在集权政治中地方政府为经济增长展开竞争，而在民主政治中地方政府在公共服务供给方面展开竞争。地方政府之间不同的竞争机制，在软预算约束下，对地方债务形成产生不同的影响。在我国，地方政府之间为经济增长而展开竞争主要表现为对资源的争夺，而招商引资成为争夺的焦点。为吸引投资资金的流入，各政府进行大量的基础设施投入，建立项目融资平台，进行负债融资，为创造优越的投资环境背负大量债务。同时，地方政府之间吸引投资的竞争激烈，竞相不计成本和收益， "门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再让"，以远远低于成本价的土地价格吸引外资，税收优惠一再突破国家规定的外资优惠政策的底线，使得地方政府从招商引资中获得的收益远远低于其投入。加上地方政府之间重复建设严峻，依靠负债融资进行的项目投资出现大量的资金浪费，使其变成沉默成本。更有甚者，地方政府为吸引投资而为投资者融资提供担保，政府或有负债等隐性负债的规模也不断膨胀，从而使得地方政府的债务负担不断加重。而在印度地方政府之间的竞争表现为竞相提供公共品。在印度基础设施严重不足的情况下，地方政府为进行基础设施建设展开的竞争会陷入 "囚徒困境"。为吸引投资，提高居民的收入，政府给企业和投资者以超常的优惠和大量的税收减免，从而降低地方的财政收入，地方基础设施提供的能力就会降低，使得地方政府陷入 "基础设施不足---地方加剧竞争---基础设施不足"的恶性循环中，而地方政府为摆脱 "囚徒困境"，不断增加政府预算赤字规模，并通过向中央政府、银行等金融机构借款，来缓解财政收入和支出之间的矛盾，这也不断扩大了地方政府负债的规模。

（三）地方政府辖区内居民的监督作用

财政分权这一制度安排要发挥积极的作用，需要居民通过 "用脚投票"机制对地方政府的经济行为进行约束。但是在我国，地方政府具有对中央政府和辖区内居民进行双重代理的身份，地方政府官员在中央政府的任命下，致力于辖区内经济社会建设，提供公共服务，获取财政收入，进行财政支出，并为自己的政治前途投资于政绩工程，在财力不足的情况下，大量进行举债。而辖区内的居民本可以通过 "用脚投票"机制和 "含蓄的发言机制"对地方政府的支出行为进行约束，使得政府提供的公共产品与自己的偏好相匹配，限制政府官员进行政绩工程投资的负债融资行为。但是，我国实行严格的户籍制度限制了不同辖区的居民流动，居民的约束机制得不到发挥。与我国不同，印度种姓制度对印度民主制度的发挥具有重要的影响，种姓意识使得居民在选举过程中，往往投向代表自己种姓利益的候选人，从而使印度政治带上浓厚的种姓色彩。地方政府官员在进行财政支出的过程中，也更多的考虑种姓集团的利益。但是，印度居民的民主意识较弱，对地方政府的官员监督意识不强，使得地方政府官员进行大量的寻租和腐败活动，滥用国家的土地征用权、对基础设施合同的控制权以及对自然资源的垄断进行寻租，侵蚀政府的税基，降低政府的收入。同时，在政府支出刚性增长的情况下，政府财政赤字日益高涨，政府进行借款融资弥补资金缺口的规模也不断扩大。

四、简要结论

在中印两国财政分权的制度框架内，地方政府都产生了地方债务问题。从现有的数据看，两国地方债务规模差异小，这与我国地方债务的非法性且没有准确的统计数据有关。事实上，我国地方政府的隐性负债规模极其庞大，地方债务的问题可能要比印度地方债务问题更加严峻。笔者在分析两国地方政府债务的形成机制中，认为软预算约束环境下中央政府与地方政府财政收入和支出规模之间的矛盾，即地方政府财权与事权的不相匹配，是地方债务问题产生的根源。同时，两国地方债务产生的机制也存在差异。我国地方政府的债务主要产生于地方政府官员在缺少中央和地方的监督约束下，追求自己的政治利益过程中过度竞争和过度投资而进行大规模的显性和隐性负债筹资。印度地方政府的债务则与政府收入稳定、支出刚性增长，从而产生大规模财政赤字息息相关。因此，在不同的政权组织框架内，考察财政分权下地方政府处于软预算约束环境中的经济行为，是分析地方政府债务产生机制的一个重要视角。