财政税收论文：财政风险化解策略探究

 企业型政府，并不是要把政府作为企业来运作，毕竟私人部门和公共部门有较大差异，而是指用企业中广泛运用的科学管理方法，以及企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神，推进政府管理方式的改革和创新，使政府更有效率和活力。 它是一种区别于官僚制政府、具有企业顾客至上、成本意识、创新动力理念的政府。 其核心特征和价值取向上具有六个方面特征：建构服务型政府必须形成企业家'顾客至上'的理念；重视成本收益分析；激发创新精神，放松规制；要侧重于掌舵而不是划桨；引进竞争机制，打破垄断；减少层级数量，贴近民众。作为一个理论体系，企业型政府论这把"思想利器"远未被充分发掘利用， 与运用到实践收到的卓越成效相比， 学界对其争议却从未停止。 财政是政府实现其职能的重要手段和经济基础，目前我国财政状况相当严峻，地方财政风险状况凸显。 笔者对该理论争议部分不作探究，旨在利用企业型政府论的精神要领和方法来从机制上理清思路， 来探究解决地方财政风险问题。

一、将企业型政府论运用到我国地方财政风险分析中的可行性

运用企业型政府论来管理中国财政风险， 具有客观的先进性和合理性。 企业型政府论是近二三十年来全球公共管理变革运动的重大成果，在全球化进程下成为各国政府的共同诉求，是全球范围内的大势所趋。企业型政府论较为成熟，有各种理论支撑，它们跨学科相互有机联系，能够更为系统全面的理清解决中国财政风险问题的思路。 行政理论的新发展为其提供了坚实的理论依据; 交易成本理论适用于公共部门来探讨管制制度、官僚体系、公共服务、公司部门与政府企业化等公营部门制度的选择；委托代理理论以有效的激励和责任制设置，对政府完整机制的建构有着重要影响。西方各国企业型政府改革所取得的巨大成效为我国提供了重要借鉴。 以美国为例，美国 1992 年开始，克林顿政府推行"国家绩效评估"，并于 1993 年成立以副总统戈尔负责的改革工作小组。 经过五年的努力，政府运作效率大大提高，美国政府支出缩减超过 8.5%，达到国民生产总值的 32%。 到 1999 年，按照估算财政年度节省了 1120 亿美元，获得好评如潮。尤其值得一提的是， 严重的财政赤字是世界各国大规模地推进行政改革的主要理由，甚至有学者直截了当地称其为"财政驱动"的改革。可以说企业型政府论是研究解决财政问题的"良方"，我们更应该去把它灵活运用到解决各种财政问题中去，必将收到卓越的成效。

二、企业型政府论视角下我国地方财政风险的现状分析

(一)宏观层面上 ，分税制财政管理体制缺陷有待继续改革

1、财权事权相背离，严重影响地方财政职能的发挥

企业型政府论主张围绕各级政府不同目标和角色定位重新设计政府"行程"，明确职权，实行有效的绩效管理。 而我国在实行分税制后却存在着严重的过渡性缺陷， 其问题突出体现在各级政府事权和财权的不统一，且中央财权过分集中，地方财政可支配财力相对减少。 事权财权相背离，严重影响了财政职能的充分发挥。 2009 年 6 月 24 日的《国务院关于 2008 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露，2007 年，18 个省(自治区、直辖市)县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的 19．3％。 从支出方面看，县级财政支出占这 18 个省(自治区、直辖市)财政支出总额的 54．8％，却承担了 73％的财政供养人口和80％以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出。

2、产权模糊，省级以下制度随意性大

清晰产权，使公共行政制度化，构筑控权体系，以保证行政效率和公平，既是企业型政府论的基本要求也是构建企业型政府的必要保障。我国在财政体制上变动随意性大，省以下的财政管理体制是自治模式，在这种模式下，省级以下的财政管理模式由省级自己定。 自治模式下，在省以内，虽然大的变动不多，但一些具体收支上的上划、下划较为频繁，基层政府对体制调整心中无数。 这种状况不仅影响了县乡财政合理安排收支，而且对县乡主动发展经济也不利，比如县乡千方百计发展壮大起来的税源， 上级政府可以随时拿走。 严重挫伤地方政府发展积极性，造成地方财政增收乏力。

(二)中观层面上 ， 地方财政预算及管理存在缺陷 ， 造成财政收支监管不严效率低下

1、灵活性差，制度滞后加剧地方财政风险隐患

企业政府论要求发挥任务性，变制度导向为使命导向，不要一成不变地做事情，要有制度的弹性和工作的灵活性，能够接受和完成随时指派的工作任务。 我国在财政预算制度上，按照《预算法规定》，地方各级预算按照"量入为出，收支平衡"的原则编制，不能列赤字。 然而近几年受各种因素影响，地方各种应支未支、已支未支、单位垫支、财政挂账等急剧扩大，截止到 2010 年 3 月份，中央财经领导小组办公室课题组发布资料显示：我国地方债务总余额相当于占我国 GDP 的 16．5％、我国财政收入的 80．2％、 我国地方财政收入的 174．6％； 直接债务相当于我国GDP 的 12．9％、我国财政收入的 62．7％、地方财政收入的 136．4％。 隐患赤字到底有多少，很难得到准确统计。

2、监管机制薄弱，成为诱发财政风险的温床

政府预算管理制度缺陷以及管理约束弱化是各级政府财政过程中普遍存在的现象。 当全国人大对预算进行审核时，预算已经执行了三个月，人大只能举举手表决通过。 其次人大代表来自于社会的各行各业，其构成人群多缺乏财政专业知识，即使拿到政府预算也很难看的懂，查得出。 在这种情况下，人大对政府的预算监督权变成了走过场，几乎没有发挥应有的监督审核作用。

(三)微观层面上 ，地方财政内部控制混乱 ，理念滞后 ，行政管理需改进

1、组织文化待重塑，错误的政绩观导致财政支出效率低下以顾客为导向是企业型政府的基本理念之一， 即要充分发挥客户导向性。政府的顾客，自然是人民。一些政府部门政绩观混乱，仅把目光局限于争预算、争资金、上项目，既缺乏对项目严格审核和把关，又缺乏对财政效益的评估考核，导致财政支出效率低下，造成严重的财政资源浪费。

2、评价考核机制不健全，机制漏洞加剧财政风险

企业型政府论重成效，讲效率，实行绩效管理。 而我国财政管理人员的评价考核机制不健全，且超编严重，行政成本居高不下，财政管理人员素质良莠不齐，利益关系复杂。 成为机制漏洞，易发生权力寻租，给地方财政带来巨大的安全风险。

三、企业型政府论视角下我国地方财政风险问题的化解对策

(一)宏观层面上 ，明晰政府定位 ， 理清财权关系 ， 进行制度创新 ， 弥补缺陷

围绕各级政府不同目标和角色定位重新设计政府"行程"，明确划分政府职能，以事权定财权。 要明确划分哪些事权归中央政府，哪些事权归地方政府。 对中央政府和地方政府之间事权交叉的领域，中央和地方政府应按收益和付费相对应的原则，积极配合，主动协调以实现有效管理，如跨辖区的基础设置、江河治理等。在省以下，把自治模式的财政管理体制改为"命令模式"。 命令模式是指省以下政府间的财政关系由中央颁布命令直接规定。 在自治模式下推行"省管县"，只是减少了财政资金的流通环节，但并未减轻财权集中于上的情况。 恰恰相反，它强化了省级政府财权，增强了省政府对基层政府的干预。 省政府因干预基层政府决策可能导致决策失误，对当地经济造成无法挽回的损失。 我们运用企业型政府理论很重要的一条就是使公共行政制度化，明确职能和职责范围，产权清晰，界定清楚。 将自治模式改为命令模式，这就保障了基层政府的利益，使省以内的财政划分制度化， 防止省级政府随意变动财政收支划分而攫取地方政府的财政资源的情况,为地方政府发展经济，培育税源，为各地方财政增长提供了一个稳定的环境。

(二)中观层面上 ，清除过时规制 ，加强财政监管 ，建立效益评价指标

政府应放松管制，清理废除过时的规制和法律，要对《预算法》进行必要的修订，给地方政府适当的发债权。 理论上，财政赤字如果能够被控制在一定范围、一定期限内，对缓解地方财政支出压力，促进地方经济发展具有积极意义。在财政预算上，应当吸取企业预算管理制度上的优秀经验，制定出一年的财政目标，再逐步细化；同时制定绩效测量措施，设立种种可以量化的"标杆"，对一年预算的执行情况进行评价，把职责量化以提高财政效率。

(三)微观层面上 ，重塑组织文化 ，建立健全绩效考核机制 ，提高管理科学性

塑造政府组织文化， 改变滞后的财政管理观念， 纠正错误的政绩观，大力宣扬科学发展观，树立"顾客至上"的服务型政府理念。 政府的"顾客"，当然是人民，可以借鉴美国经验，通过拟定"顾客"服务标准，在一些政府部门通过顾客调查、重点群体调查和各种手段听取顾客意见，做好反馈，改进政府工作。建立完善财政管理人员绩效考核及监督体制。 企业型政府论主张将成本、收益等观念打入政府管理者内心深处，找到切实有效的措施对业绩进行测量，如果不能有效的测量业绩，就不能有效地判定成功或失败。 采用一定的方法和手段对财政管理人员的思想品德、职业技能进行考核控制，并采取措施制定出可以量化的考核标准，以保证管理人员的素质和其工作岗位的要求相匹配。