财政税收论文：推进区域财政自给能力均衡化税收机制

 在目前分税制下,中西部地区财政自给能力明显低于东部地区,财政职能更多地依靠中央的转移支付来实现。税收是财政收入的主体,税制缺陷是造成地区财政自给能力差异的重要原因。在维持现行分税制基本不变的情况下,实现东中西部地区间财政自给能力的均等化,必须改革资源税和消费税,提高增值税中央分成比例,并坚持以属地管理为主的税收原则。

一、东中西部地区的财政自给能力

(一)财政自给能力的界定

财政自给能力是各级政府在不依赖高层政府援助的情况下独立地筹措收入的能力。如果一级政府自有收入满足本级的公共支出需要,该级政府就具有财政自给能力,反之财政自给能力不足。各级政府负责征收的收入与其本级支出的比例为财政自给能力系数。财政自给能力系数=本级负责征收的收入÷本级公共支出显然,财政自给能力系数是个大于零的正数。如果系数恰好等于1,说明该级政府刚好具有财政自给能力,虽然没有能力向其他级别政府提供转移支付,但也不需要其他级别政府提供转移支付,也不需要举债。如果系数大于1,说明该级政府具有充分的财政自给能力,除了满足本级政府支出外,还可向其他级别的政府提供转移支付。如果系数小于1,则该级政府的自给能力不足,需要其他级别政府向其提供转移支付,或通过举债满足财政支出需求。在中国,由于地方政府无权举债,财政自给能力系数小于1,意味着需要接受其他层次政府的转移支付。对于中央政府来说,财政自给能力系数小于1,既可通过举债,又可通过接受地方的转移支付或两者的适当组合来满足中央财政的支出需求。从严格意义上说,财政自给能力系数的计算应使用标准财政收入和标准财政支出,但由于标准财政收支的计算非常复杂,故分析时仍使用实际财政收支。需要说明的是,虽然运用实际财政收支计算出的结果并不准确,但不足以影响结论。

(二)东中西部地区财政自给能力的比较

在这里,用财政自给能力系数的大小来描述各地区财政自给能力的高低,并借以分析地区间财政自给能力的强弱变化。进入21世纪以来,东部地区财政自给能力经历了由弱变强的过程,财政自给能力系数由2001年的0.7695直线下降到2004年的0.7148,随后又由2005年的0.7542上升到2008年的0.7901。中部地区财政自给能力强弱变动无序。西部地区财政自给能力系数从2003年的0.3797逐渐上升到2007年的0.4148,2008年又下降为0.3736,2003年前先升后降,2001-2002年分别为0.3801、0.3908。从东中西部地区间财政自给能力比较而言,2001-2008年东部财政自给能力系数平均为0.7618,财政能力最强;中部平均为0.4516,财政能力居中;西部平均为0.3952,财政能力最弱,见表1和图1。

二、制约地区财政自给能力均等化的税制因素

既然财政自给能力系数是政府自有收入和公共支出之比,那么在税收收入占财政收入80%甚至更高的情况下,分析制约东中西部地区间财政自给能力均等化的因素就必须以现行税制为切入点。

(一)增值税的划分

增值税是我国的第一大税种,基于维护中央和地方利益的需要,分税制设计时将其作为共享税,中央分享增值税收入的75%,地方分享25%。这一划分方法只考虑了中央和地方的利益分配,忽视了增值税运行的规律及其给财政横向平衡带来的负面影响。由于增值税实施凭进货发票抵扣的制度,产品输入地在没对产品交易征税的情况下白白损失了17%(13%)×25%的税收,产品输出地却获得了等额的净税收收入而未对这笔收入给予任何的抵扣,造成了产品输入地利益向输出地的不合理流动。我国国内产品主要是由东部地区向中西部地区流动,因而增值税地方分成的比例越大,中西部地区与东部地区的自有收入和财政自给能力差距就扩大。

(二)资源税的缺陷

我国1994年分税制改革时,考虑到中西部资源大省都是财政穷省,把资源税定为共享税,海洋石油资源税属于中央,其它资源税属于地方,以帮助中西部脱贫致富。由于资源税采用从量定额的征收方法,资源税额和资源价格之间失去联动机制。在资源价格不断上涨的情况下,本已偏低的资源税税负持续下降。中西部财政并没有从对东部地区出售资源产品所征的资源税中明显受益。2007年,全国资源税占地方财政总收入的1.11%,即使是资源比较丰富的省份,资源税占当地财政收入的比重也没有超过5%。相反,东部地区低价购买中西部资源后,凭借其技术优势进行加工,有效地增加了其税收收入,扩大了与中西部的财政自给能力差距。

(三)消费税的缺位

中西部地区是大量消费税应税产品的生产地,如汽油、柴油、烟、酒等。除金银首饰消费税在零售环节征收、卷烟在批发环节加征5%的消费税以外,大量消费品集中在生产环节征税,因而消费税主要来自中西部地区。由于消费税属于中央税,中西部财政不能从消费税的征收中直接受益。东部地区是高档消费品和高档消费行为的消费集中地。由于消费税征税范围偏窄,大量高档消费品和全部高档消费行为并未被纳入征税范围。为了增强税收对消费行为的调节作用,现行税制采用对高档娱乐场所征收营业税。按现行分税制税种归属,消费税是中央税,营业税是地方税。由于消费税缺位,对高档消费行为所课征的营业税给东部地区带来了大量税收利益,不可避免地拉大了东部与中西部财政自给能力差距。

(四)地区间税源与税收的背离

营业税是地方主要的税收来源,其税源税收的背离导致中西部与东部地区财政自给能力差距扩大。例如,新疆的天然气输送到上海,几千公里的运输量所形成的营业税源分布在沿途省区,但按照现行规定,所有营业税都在企业注册地上海缴纳。除新疆从上海获得一部分补偿外,其他沿途各省区和居民虽然已经并将继续为西气东输工程提供资源,比如移民、占地、治安等,但在当地形成的税源并没有实现为当地的税收。增值税是间接税,税负转嫁容易,增值税实行生产地征税的方式,使得其纳税地区和负税地区出现分离,各地消费者共同承担了增值税的税收负担,地区间收入不均衡出现。由于增值税实行生产地征税,我国商品和劳务的生产地大部分集中在经济发达的东部地区,因而现行增值税中央与地方分享的制度安排扩大了东部与中西部地区的财政自给能力差距。企业所得税作为中央和地方的共享税,也是导致地区间财力差异的一个重要因素。根据企业所得税法规定,总公司、分公司型企业集团实行汇总纳税,只要总、分支机构不在同一地区,就必然发生税收由分公司所在地向总公司所在地的转移。由于我国东部地区的投资环境优于中西部地区,企业总部多向东部地区集中,而中西部地区拥有土地、资源、劳动力等比较优势,往往成为加工制造基地的分公司的选择地。企业所得税的中央与地方共享的制度设计致使东部实现的税收中有很大部分来源于中西部,因而中西部地区财政自给能力就低于东部地区。

三、促进区域财政自给能力均等化的税收制度

(一)提高增值税的中央分成比例

根据税种划分理论,税基流动性大的税种应划归中央,如增值税。这些税种如果划归地方,各地税率不一,便会引起税基的流动。税基的流动并不一定反映资源配置的优化,而是各地税率差异的人为结果。纵观世界各国的税收实践,大部分国家是把增值税列入中央税,如法国、加拿大、日本等,也有少数国家把增值税列入共享税,如德国。鉴于我国增值税属共享税的现实,建议提高中央分成比例,降低地方分享份额,消除增值税运行给我国东中西部地区带来的横向财政失衡,在全国范围消化税收转移。另外,在设计中央转移支付制度时,可加入作为商品输入地的中西部地区税收向东部地区转移的因素,增加对中西部地区的转移支付数额。

(二)适当扩大消费税的征税范围

按照征税范围大小可把消费税分为有限型消费税(15个税目以下)、中间型消费税(15~30个税目)和延伸型消费税(30个以上税目)。现在大多数欧洲国家实行中间型消费税,如德国、法国、意大利等,征税范围除有限型的传统品外,还包括食物制品,广泛的消费品、奢侈品以及某些生产资料。由于财政的原因,许多国家消费税的征税范围都在逐步从有限型往中间型甚至延伸型发展。目前我国实行的是有限型消费税,税收收入占流转税收入比重并不高。为了充分发挥消费税的调节作用,应把大量高档消费品和全部高档消费行为列入征税范围,如保健饮料、美术工艺品和娱乐行为等。这样就可把现在东部地区征营业税的娱乐业纳入征税范围,调节东中西部地区由于对消费品和消费行为分别征收营业税和消费税而带来的利益失衡,达到均衡东中西部地区财政自给能力差异的目的。

(三)加快实现资源税从量征收向从价征收的转变

随着资源的紧约束,中西部地区的资源地位进一步提高,资源的需求价格弹性日益减弱,为中西部地区资源税税负的转嫁提供了契机。提高资源价格,使其反映资源稀缺程度和环境成本,尽快推行资源税从量征收为从价征收,提高资源税的征收标准,便可直接增加中西部地区税收。资源税税负的提高,增加了东部加工企业的成本,既可促进企业节约使用自然资源,又可遏制东部企业的利润和政府税收的不合理增加,极大地调节了地区间的利益分配,缩小了东中西部地区间财政自给能力差距。

(四)根据税收受益原则和属地原则建立横向税收分配机制

对于跨地区经营企业的营业税和企业所得税等横向分配应该根据税收的受益原则来进行,以各地对税源贡献大小为依据,将税收进行横向分配,消除地区间税源与税收的背离。比如,从新疆输送到上海的天然气营业税可由上海来征收,然后根据天然气管道经过的各省的距离长短平均分配。对于企业所得税的分配,可由分支机构向所在地税务机构预缴一定比例的税收,年度终了再由总机构汇算清缴,对分支机构预缴税收给予抵扣。

(五)下放税收立法权

我国税收立法权高度集中于中央政府。然而,由于地区间经济结构、要素禀赋差异,这种税权模式难以与各地税源状况相适应,地方税权与事权严重脱节。为此,应赋予地方适度的税收立法权,地方可因地制宜地制定税收法规。如中央政府可以事先统一规定一些地方税费种类的名称和征收范围、税(费)基、税(费)率以及税(费)基和税(费)率的变动范围,然后把这些地方税费的部分立法权下放到地方,地方人大可在税基和税率变动范围内确定加征率,或者允许地方政府根据本地资源优势开征税种。税收立法权的纵向划分对于中西部地区利用本地优势、增强地方财力至关重要。