财政税收论文：广西非税收入对财政收入影响因素

 近年来,广西非税收入(指纳入一般预算管理的非税收入)快速增长,规模不断扩大,占地方财政收入(指一般预算收入)的比重居高不下。非税收入快速增长在一定程度上缓解了地方政府的财政压力,对平衡广西财政收支起到了积极的作用,但非税收入过快增长,占地方财政收入的比重过高,不仅影响财政收入的质量,影响财政可用财力,也不利于促进财政收入持续稳定增长和提高财政收入水平。

一、近年来广西非税收入增长现状

(一)非税收入增速快于同期地方财政收入增速。近年来,广西非税收入持续较快增长。除2007年受政策调整因素影响,增幅低于20%外,从2004年起全区非税收入增幅均超过24%,且均高于同期地方财政收入增幅(见图1)。2004~2008年,全区非税收入年均递增24?6%,年均增长率高于同期地方财政收入5?8个百分点。非税收入规模也随之逐年增大,2008年达到了171?93亿元,比2004年的74?2亿元增长2?3倍。

(二)非税收入占地方财政收入的比重持续居于高位。2004年以来,广西非税收入占地方财政收入比重一直居高不下,每年均在31%以上(2003年以前,仅有2000年比重为30?2%,其余年份均低于30%),高出同期全国地方平均比重均超过13个百分点(见图2)。这几年,广西非税收入占地方财政收入的比重在全国排位均比较靠前,基本上处于前三名位置,比重排位最低的2008年,也达到第四名。

(三)非税收入对地方财政收入增长的贡献增大。2004~2008年,广西地方财政收入增幅分别为16?8%、19%、21%、22?3%和23?8%,其中依靠非税收入拉动增长分别为8?3个、7?6个、8?9个、5?5个和8?5个百分点,对地方财政收入增长的贡献率分别是49?4%、40%、42?4%、24?7%和35?7%,非税收入除2007年拉动地方财政收入的贡献率较小外,其余年份均超过了1/3。

(四)非税收入纳入一般预算管理的比重总体上升。随着中央对非税收入预算管理改革力度的逐渐加大,广西纳入一般预算管理的非税收入规模不断扩大,从2001年的39?23亿元增加到2008年的171?93亿元,增长4?4倍;纳入一般预算管理的非税收入占全部非税收入总量的比重总体上升,由2001年的23?2%上升到2008年30?1%,尤其是2004年以后(2007年除外)这一比重均保持在30%以上(见表1)。二、非税收入比重过高的原因分析

(一)地方税收收入增长比较缓慢。

2004~2008年,广西地方财政收入年均增长20?5%,其中税收收入年均增长18?8%,非税收入年均增长24?6%。通过比较发现,地方税收收入年均增速不仅低于地方财政收入增速,也明显低于非税收入增速。我们分析认为,造成地方税收收入增长比较缓慢的因素主要有以下几个方面:

1?现行税制制约了地方税收收入的快速增长。我国实行分税制改革以来,将增值税作为中央与地方共享收入(现行比例为75∶25);在北京集中缴纳的铁道、金融企业的营业税、所得税作为中央固定收入,中石油、中石化所得税由共享税改为中央固定收入,跨省区经营企业所得税也先100%缴入中央金库;消费税全额上缴中央;2002年,国家又对所得税实行分享改革,把内外资企业所得税和个人所得税作为共享收入,当年中央与地方实行五五分成,2003年又改为六四分成。一系列的税制改革,使得总量大且较易征收的税种以较高的比例缴入中央,地方主要负责征收数额较小且难于征收的税种,由此形成了税收收入大头在中央而地方留存较少的局面。从广西情况看,2001年地方税收收入139?44亿元,上划中央税收收入84?37亿元;至2008年,地方税收收入346?49亿元,比2001年增长2?5倍,而上划中央税收收入324?88亿元,比2001年增长3?9倍,地方税收收入总量增长明显偏低。

　2?广西产业结构不尽合理,对税收增长贡献率偏低。一般来说,相同的经济总量中第一产业对税收收入的直接贡献最小,第三产业次之,第二产业最大。特别是国家实施农村税费改革后取消了农业税、农业特产税、屠宰税等,第一产业直接对税收收入的贡献几乎可以忽略不计。如2007年,广西第一产业的税收占其增加值的比重为0?05%,第二、第三产业则为14?6%和11?5%,对税收的贡献分别为0?1%、56?3%和43?6%。广西第一产业比重过大而第二产业比重偏低,制约了税收收入的快速增长。

3?各项减税政策直接减少地方税收收入。一是国家实施的一系列结构性减税政策,使地方可征税收收入减少。2003年以来,除了适当扩大消费税征收范围、提高部分矿产品资源税以及2007年6月提高证券交易印花税税率之外,国家没有开征新税,也没有提高主要税种的税率,而是出台了一系列支持改革和发展的税收减免政策。这些减税政策主要有:国家为减轻农民负担,2004年起取消除烟叶外的农业特产税,逐步降低农业税税率;2005年起全面取消农业税(2003年广西农业特产税和农业税收入17?97亿元);2008年起企业所得税实行"两法合并"(减少广西当年企业所得税收入约6?6亿元);2008年3月起提高个人所得税起征点(减少广西当年个人所得税1亿元左右)。从2009年起实施的增值税转型改革,对税收收入影响更大,初步预测减少税收收入33亿元。二是为促进地方经济发展实施的税收优惠政策,相应减少了税收收入。主要有:以降低所得税为主的支持西部大开发的税收政策,广西北部湾经济区税收优惠政策等。据统计,由于执行西部大开发等税收优惠政策,2005年广西减免企业所得税15?54亿元,2006年为18?56亿元,2007年超过20亿元,呈逐年上升态势。虽然从长远看,实行减税政策,有利于优化环境,发展经济,为税收收入提供经济基础和税源保障,但是,在一定时期内将势必对税收收入增收带来影响。

(二)非税收入快速扩张。

在地方税收收入缓慢增长的同时,非税收入(指纳入一般预算管理)则呈现快速扩张态势。2008年,全区非税收入达到了171?93亿元,比2001年的39?23亿元增长4?4倍,而同期地方税收收入仅增长2?5倍。2004~2008年,全区非税收入年均增幅为24?6%,高出同期地方税收收入年均增幅5?8个百分点,也高出同期地方财政收入年均增幅4?1个百分点。造成广西非税收入快速增长的原因主要有:

1?不少地方政府把非税收入作为缓解财政收支矛盾的重要手段。

近几年来,广西各地不断加大经济建设力度,在经济发展加快的同时,财政收支矛盾也越来越突出。2004年,全区地方财政收入占财政支出的比重尚达到47%,之后逐年下降至2008年的40%,也就是说,2008年60%的地方财政支出需要靠转移支付维持,并且依赖程度越来越大。由于地方预算内财力无法满足规模庞大的政府支出日益增长的需要,加之上级转移支付的力度不足,不少地方财政支出缺口很大,在此背景下,一些地方政府为了解决地方财力不足的问题,想方设法税外收费,将矛盾的解决偏向各类非税收入上来,千方百计增加非税收入成为不少地方政府增加开支财源的无奈选择,最终导致非税收入规模不断扩大。

2?非税收入管理制度不够完善和部门利益最大化观念共同作用,使得非税收入增长无序。

我国在非税收入管理方面至今尚未制定一部统一的法律或行政法规,造成各级财政部门在监管非税收入方面,缺乏必要的法律依据,难以严肃查处非税收入管理过程中的各种违法违纪问题。同时,现行行政管理体制及职能划分,存在相互交叉、多头管理的运行机制,政府行政职能上"缺位"与"越位"的现象并存,使非税收入存在收费主体多元化、管理政出多门等不规范现象。再加上目前"收支两条线"改革不彻底,仍没有实行规范的完全的收支脱钩,"谁收谁支、多收多返(还)"模式没有根本改变,即使是纳入部门预算管理,明脱暗挂现象仍普遍存在。由于管理制度不够规范和完善,客观上助长了执收执罚部门和单位通过扩张非税收入来寻求小团体利益,随意增加收费罚款项目,扩大收费罚款范围,提高收费标准,乱支滥用、截留挪用等现象屡禁不止。执收款项的多少,甚至还影响到执收单位在地方政府中的话语权,各个执收单位之间收费收入互相攀比竞争,最终导致非税收入增长无序。

3?部分地方过度依赖非税收入拉动财政收入增长。

近年来,广西的经济取得了较快的发展,进入了10年来发展的最好时期。受经济快速增长的拉动,广西财政收入也实现了较快稳定增长。尤其是2004~2008年,广西财政收入年均增长19?8%,一般预算收入更是突破20%,达到了20?5%。然而,如此快速的增长毕竟难以长期维持,特别是一些经济基础薄弱、缺乏新的收入增长点的地方,财政收入持续快速增长面临着很大压力。有些地方政府为完成财政收入增长目标任务,在企业效益低迷、主要税种增长乏力的情况下,把非税收入当做"蓄水池","堤外损失堤内补",支持、默许有关部门从非税收入中挖掘增收空间,甚至将政府性基金收入、本应纳入财政专户管理的行政事业性收费等收入挤进一般预算收入,以确保完成当地财政收入增长任务。这些不规范的做法,既影响了财政收入质量,造成财政收入"虚胖",又增加了非税收入的比重。

4?一次性或不可比性收入因素支撑了非税收入较快增长。

据不完全统计,从2001年到2008年,中央共清理取消不合法、不合理收费项目近500项。按理说,非税收入增势总体应有所减缓。实际上,广西非税收入除2007年受政策调整因素影响,增幅低于20%外,从2004年起其余年份增幅均超过24%,2004~2008年,全区非税收入年均递增24?6%,且均高于同期财政收入和一般预算收入增幅。造成非税收入不降反增的主要原因,就是近年来不少地方政府将非税收入征收重点从常规性收入转到一次性收入上来,如通过加快企业改制步伐、加大国有资源管理力度等手段,获得国有资本经营收入或国有资源有偿使用收入,以及按照规定将一些预算外收入纳入一般预算管理,使非税收入大幅增收。从广西非税收入构成情况看,近年来国有资产经营收益(2007年起分为国有资本经营收入和国有资源有偿使用收入)规模不断扩大,占非税收入比重逐年提高,2004年为22?6%,2008年上升到31?3%,2009年更是高达42?3%,大大高于同期行政事业性收费收入(2009年起停止100项行政事业性收费)、罚没收入、专项收入等经常性非税收入项目的比重(见表2)。　

　三、合理控制广西非税收入占财政收入比重的对策

　　非税收入是财政收入的重要组成部分,应做到应收尽收。尤其是广西经济基础比较薄弱,财政收入总量较小,收支矛盾比较突出,更有必要加强非税收入管理。客观地说,近几年广西非税收入占比趋势与全国基本一致。2004年,全国非税收入占财政收入比重为8?4%,随后逐年上升至2008年的11?6%,广西非税收入占比则基本保持在18%~20%之间,占一般预算收入比重也基本保持在31%左右,没有明显上升趋势;从增幅看,近年来虽然广西非税收入持续较快增长,但总体上仍然低于全国增速,增幅在全国排位也处于中等水平。但也应看到,广西非税收入占财政收入以及一般预算收入的比重总体偏高,不仅高于全国平均水平,而且比重在全国排位均在前四名以内。由于非税收入大都列收列支,真正能够增加可用财力的部分并不多,广西非税收入的过快增长,占财政收入比重过高,将会导致税源的分化和减弱,造成财政收入质量不高,收入结构不合理,地方财政实力总体不强。同时,非税收入中的一些收费超越了正常的范围,使企业和经营者效益受损,加重了企业和居民负担,侵蚀了税基,影响了资源的合理配置乃至经济发展。因此,必须重视非税收入占财政收入的比重问题,一方面,要切实加强非税收入的征管,确保应收尽收,另一方面,要努力采取措施,控制非税收入占财政收入比重,提高财政收入的质量。

(一)进一步完善财政体制。

进一步深化财政体制改革,在现行分税制财政体制的总体框架内,适应完善社会主义市场经济体制和建立公共财政的要求,按照财力与事权相一致的原则,进一步理顺中央与地方、地方各级政府间以及国家与企业的财政分配关系,完善税制,逐步建立健全激励与约束并重的分配机制,充分调动各级政府发展经济、培植财源、增加财政收入的积极性。如中央财政应加大对地方尤其是西部地区的转移支付力度,使地方有较充足的财力来承担相应的事权。这样,既可以保证中央政府的宏观调控力,又可充分调动地方政府履行本级事权的积极性,使地方政府不再靠设法税外收费,增加非税收入来解决地方财力不足的问题。

(二)促进经济加快发展,为税收收入增长提供经济基础和财源保障。

提高税收占财政收入的比重最终要靠于经济运行质量和经济效益的提高。为此,应立足广西实际,充分发挥财政职能,大力支持加快广西北部湾经济区的开放开发,将其建设成为中国经济发展的新一级和广西财政收入的重要增长点;调整产业结构,加快推进工业化进程,大力发展适合广西资源、市场、区位优势的工业产业和产品,不断提高第二产业对税收增长的贡献率;做大做强县域经济,积极培植县域财源;创新管理体制,加强对非公企业的服务,促进非公有制经济加快发展。

(三)进一步规范和完善非税收入管理机制。

一是制定全国统一的非税收入管理办法,以法律的形式界定非税收入的征管范围、征收标准、收缴方式、程序及管理办法,使乱收乱罚、形成执收单位"小金库"、"坐收坐支"非税收入款项、截留挪用非税收入资金等行为的处理做到有法可依。二是加快推进税费体制改革,加快"费改税"的步伐,转变政府职能,逐步减少政府行政性收费项目,将部分行政性收费改为征税。三是完善非税收入征管体制,建立专门的非税收入征管机构,实现征收主体的单一化,统一管理模式。四是实行综合预算,适时削减非税收入财政专户的规模,将非税收入按类型不同分别列入"一般预算"或"基金预算"管理,逐步把非税收入纳入预算管理,最终实现非税收入全部缴入国库。五是进一步深化"收支两条线"改革,收入全额上缴国库,收入多少与单位及人员的利益彻底脱钩,逐步废除收费养人的体制。

(四)强化税收征管。

强化税收收入征管,增加税收收入比重,对降低非税收入比重具有重要作用。一是强化税收征管责任,抓好税源监控,堵塞征管漏洞,加强对重点税源和纳税大户的监督检查,确保应收尽收。二是加强税务协作,进一步完善纳税申报制度,加快税收网络化信息建设,建立完善协税护税网络,加强社会综合治税。三是优化税收征管手段,改进征管方式,要加强对重点税种和重点环节的征管工作,提高税收征管效率。四是规范财税优惠政策。要维护税法的统一性、权威性和严肃性,严格禁止各地、各部门自行出台各种优惠政策,恶化竞争环境,造成财政收入流失。要清理现行的各种税收优惠政策,对已经到期以及对经济发展已起不到多大促进作用的财税优惠政策适时予以调整和取消。