财政税收论文：美英学前教育财政投入模式研究

 多元和灵活的财政投入方式不仅有助于保障财政投入的有效性，同时也有利于扩大财政投入的受益面。而无论使用何种方式，各国政府的出发点都是为了让每一个儿童都成为实实在在的受益者，致力于改善儿童的发展成效。［1］在我国政府明确要求"把发展学前教育摆在更加重要的位置"、"各级政府要将学前教育经费列入财政预算，新增教育经费要向学前教育倾斜"的形势下，［2］本文希望通过聚焦美国和英国学前教育财政投入的主要方式，探讨两国在学前教育财政投入方式方面的共同特点，希望能够对到2020年"基本普及学前教育"背景下的我国学前教育事业发展提供有益参考。

一、政府对学前教育机构进行财政投入

政府对学前教育机构提供经费支持是英美学前教育财政投入的第一种方式。

（一）美国：中央财政和地方财政相互配合

受分权体制的影响，美国政府对学前教育机构的财政投入，既包括地方政府在获得中央政府的财政投入后对学前教育机构实行的二次拨付，也包括经由州或地方政府通过地方财政提供的经费支持，是通过中央政府和地方政府的配合实现的。在美国，政府投入包括联邦政府和州政府两个层面。联邦政府的财政经费主要用于贫困、残疾等处境不利儿童及其家庭，具有扶贫帮困作用，主要通过转移支付和税收系统发放到各州、各托幼机构、社区及幼儿家长手中；各州政府履行具体的幼儿教育管理职责，负责资金的分派、监督、评价等具体工作。也就是说，联邦政府对学前教育机构的资金投入主要是通过地方政府的二次拨付来实行的。各州对支持什么类型的活动有绝对的决定权---它们有权选择资源、设计管理机制，从而为儿童提供更优质的服务。联邦政府的这种财政投入方式充分考虑到各州拥有的不同资源，赋予各州自由决定权，从而将联邦拨款用在最需要的地方。［3］州政府或地方政府作为执行单位，同时也要提供经费支持，美国地方政府主要为4岁处境不利幼儿提供幼儿园服务，帮助他们做好入学准备。地方财政的大部分资金通过公立学校系统拨发，但是有一些也会拨给私人服务提供者。［4］美国联邦政府对学前教育机构的财政支持不局限于公立机构，同时也将非公立学前教育机构纳入财政资助范围。儿童营养和妇女、儿童及幼儿特别食品补充项目（TheChildNutritionandtheSpecialSupplementalFoodProgramforWomen，InfantsandChildren，简称WIC）就包括对私人提供者的财政支持。该项目由美国农业部主管，为低收入的孕妇、哺乳和非母乳喂养的产后妇女、婴儿以及具有营养风险的5岁以下的儿童提供联邦补助金（Federalgrants），用以帮助他们补充食物、获得医疗转介服务和营养教育。获得资助的机构主要包括获得许可的儿童看护中心、学校、家庭看护中心、诊所和商店。具体的操作形式多样，有的提供现金，有的提供食品，有的提供代币券和电子收益卡。［5］总体来看，有很大一部分资金流入了私人教育机构、贫困和少数民族地区。

（二）英国：中央政府经由地方政府实现转移支付

英国政府对学前教育机构的财政投入，除直接拨款学校附设的托儿所或托儿班的经费由中央财政直接拨付外，主要是通过地方政府对中央财政投入的二次拨付下拨到学前教育机构。中央政府提供给学前教育机构的经费经由儿童、学校和家庭事务部分配给地方当局（2006年的地方政府白皮书引入了一种新的拨款机制，在这一框架下会减少限制性拨款，而"确保开端"项目、儿童早期和保育拨款仍然属于拨款范畴），如用于学龄前儿童至16岁儿童的专用拨款正是经由儿童、学校和家庭事务部分配给地当局的。对于学校专用拨款，儿童、学校和家庭事务部并不要求地方当局以某一特定的方式来分配这些经费，但《3-4岁儿童免费早期教育供应的实践准则》［6］明确指出，地方当局在分配经费方面必须公正，同时要考虑地方的具体情况，并由地方当局决定每个儿童在每一学期所需的经费数额，向那些免费早期教育供应者发放经费。［7］学校专用拨款不仅保障适龄儿童获得免费的早期教育，而且保证了每个免费早期教育供应者（包括公立、私立机构和自愿组织）能够依照基础阶段标准和全国保育标准提供教育服务。学校专用拨款依据每个地方当局在1月份统计的学生人数乘以单位补助金额的总额向地方当局分配经费，使所有的儿童能够以同样的基本费用来获得资助。［8］

这就确保了每个地方当局都可以获得充足的经费来为当地3-4岁的儿童提供部分时段的免费早期教育，而不用考虑家长是否选择进行公立或非公立的学校来获得这一免费权利。充足的经费保障以及科学的拨款方式不但使每个3-4岁的儿童获得了免费教育的权利，也保证了所获教育质量的一致性，达到优质基础上的真正的公平。英国同样也将非公立学前教育机构纳入财政资助范围，凡是符合条件且愿意提供3-4岁儿童免费早期教育的非公立机构都能获得地方当局的拨款。这一拨款通过学校专用拨款形式分配给地方当局，再由地方当局分配给那些提供3-4岁免费早期教育的公立和非公立机构。［9］私立学前教育机构分担了政府的部分职责，为幼儿提供了公共教育服务，政府对私立机构实施财政资助，保证了不同类型学前教育机构和就读于不同类型学前教育机构的幼儿都能公平地享有幼儿教育财政经费的支持。

二、政府通过举办大型项目直接拨款

美国和英国政府为保证处境不利儿童享有和其他儿童同等的权利，通过举办学前教育项目的方式将资金直接拨付到扶助弱势儿童的大型学前教育项目，为符合资格的幼儿及其家庭提供免费服务，例如美国的提前开端项目（HeadStart）和英国的确保开端项目（SureStart）。因而，政府通过举办大型学前教育项目对项目实施机构直接进行财政投入成为英美两国学前教育财政投入的另外一种方式。这种方式通过服务处境不利儿童群体及其家庭，为处境不利儿童群体提供公平的起点，旨在实现教育起点公平。

（一）美国提前开端项目：中央政府以"整笔补助金"的方式拨付给项目代理处

美国提前开端项目是由美国政府启动的全国性、大型的学前教育项目，主要针对家庭收入低于联邦政府贫穷线的3-5岁幼儿，旨在"为低收入家庭的儿童提供学习性的环境，支持他们在语言、读写、数学、科学、社会性和情绪情感、艺术创造、身体运动技能及学习方法等方面的发展，为他们及其家庭提供健康、教育、营养、社会性等基于家庭需要的服务，从而提高他们的认知、社会性和情绪情感的发展，提高入学准备。"［10］该项目的经费主要由联邦政府直接拨付，并由州政府提供配套经费支持。联邦政府对提前开端项目的经费支持以整笔补助金（BlockGrant）的方式实现，这种大额度财政拨款直接投入到提供服务的相关项目或项目代理处，专门用于某一领域。该拨款类似于专项拨款，但是专项拨款的目标更明确，对资金花费的要求更严格。整笔补助金的好处就在于允许地方政府就如何花费补助金做出不同方式的尝试，只要目标相同就可以。［11］具体而言，提前开端项目各州执行主席首先根据实际需要做出预算，再向联邦政府提出申请，经过联邦政府审核后会直接给各服务代理处提供财政拨款。提前开端项目还规定除有关决策机构外，任何人无权终止、延缓或者减少提供给提前开端项目各机构的资金。［12］

也就是说，提前开端项目的财政拨款是联邦直接拨付给提前开端项目的，跳过了中间的州政府和地方当局，避免了对财政拨款的滥用和挪用，保证了经费使用的有效性。在1965年，提前开端项目只有9640万美元的拨款和2000个活动中心。［13］之后，项目不断发展壮大，联邦政府投入也不断增多。美国政府对提前开端项目的拨款从1965年的9640万美元上升到2008年的近69亿美元，［14］2010年的预算更是超过了72亿美元。［15］这进一步增加了提前开端项目的儿童参与数量，让更多的幼儿从中获益。美国目前在全国50个州有2637个提前开端项目和早期提前开端项目授权的服务机构，运作着18145个"提前开端项目中心"或"早期提前开端项目中心"（不包括居家保姆）和49038个相应班级。截止到2009年，提前开端项目惠及儿童达2700万。［16］

（二）英国确保开端项目：中央政府以"限制性拨款"的方式分配给地方当局

英国确保开端项目是英国政府以美国提前开端项目为蓝本，于1998年发起的针对处境不利儿童的学前教育动议，该项目将服务对象首先定位于贫困地区儿童和处境不利儿童，通过提供全面、整合式的优质服务促进儿童和家庭的共同发展，提高幼儿的生活质量。确保开端项目拨款由儿童、学校和家庭事务部（中央管理部门，附设于原来的教育和技能部）以限制性拨款（Ring-FencedGrant/SpecificGrants）的方式分配给地方当局。限制性拨款指的是国家或有关部门下拨的具有专门指定用途或特殊用途的资金，用以资助作为国家优先发展重点的特定服务或活动。这种资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。专项拨款余额需要返还，不可以结转到别的科目。儿童、学校和家庭事务部会就拨款的结构和主要的资金流向对地方当局作出说明。该项目的主要组织机构是"确保开端项目中心"。目前，英国全国已有"确保开端项目中心"2907个，为220万幼儿及其家庭提供综合性服务。与提前开端项目性质类似，其经费投入也由政府拨付，政府不但进行专项拨款，并且逐年增加投入。以"确保开端、早期教育供应和保育"的预算拨款（确保开端项目经费投入占重要比例）来说，2007～2008年度预算拨款的数额约为17.6亿英镑，［17］是2003～2004年度预算拨款数额（约5.3亿英镑）［18］的3倍之多。［19］值得一提的是，先前由中央直接拨款和管理的英国确保开端项目正逐步转化为中央负责拨款、指导和监督，地方当局负责项目的资金分配和管理模式的创新，以更好地满足各地区儿童和家长的需要，而这一调整值得我们思考和借鉴。

三、政府通过"教育券"、税费抵扣等方式补助学前儿童的家庭

除了对学前教育机构和学前教育项目进行直接支持外，美英两国还通过教育券（有条件限制的现金转移支付方式）、税费返还或税费抵扣等形式，将对学前儿童的入学补贴与其家长的工作状况和家庭收入状况紧密地联系起来，帮助有需要的家庭负担部分保育和教育费用。由此，政府通过"教育券"、税费抵扣等方式补助学前儿童的家庭成为美英两国学前教育投入的第三种方式。

（一）美国：教育券和依附性税费抵扣政策为幼儿家长提供学前教育费用补助

在美国，1996年获得批准的儿童保育发展基金是面向负担不起儿童保育费的低收入家庭的主要资助项目，其中很大一部分是以教育券的形式分配给各州，各州可以依据具体情况补助给幼儿及其家庭，幼儿家长可以使用该教育券选择幼儿服务，包括可以到私营业主那里购买保育服务。一般来说，家长有25%左右的几率会通过其他渠道获得非正式的保育服务，如依靠其家庭成员。这些弹性机制有利于各州根据具体情况和家庭的不同需求灵活地调配资金的使用，进而能更加有效地利用政府给予低收入家庭的资助。另外，美国还设有依附性看护税费抵扣（TheDependentCareTaxCredit）等税费抵扣体系，为幼儿家长提供学前教育费用补助。依附性看护税费抵扣由美国财政部直接管辖，面向所有父母工作、就读付费托幼机构的0-13岁儿童，通常要求孩子父母必须支付儿童学费的60%。独生子女家庭经由依附性看护税费抵扣最多可申请2400美元的补助，双子女或多子女最多可申请4800美元；前者最终将获得税费抵扣的最高额度为720美元，后者为1440美元。［20］和其他方式相比，教育券这种政府补助举措赋予了家长更多自由选择的权力，满足了家庭的个性需求，也间接实现了通过促进竞争来提高学前教育服务质量的目的。

（二）英国：儿童抚养税费抵扣和工作所得税费抵扣抵消部分保育费用

在英国，家长可以通过儿童抚养税费抵扣（ChildTaxCredit）和工作所得税费抵扣（WorkingTaxCredit）等方式来抵消部分保育费用。［21］抚养儿童税费抵扣始于1999年10月，是一项和收入相关的为家长（无论工作与否）和仍然在接受全日制教育的青年提供的津贴，主要目的在于鼓励家庭为幼儿购买保育服务并提升保育机构员工的薪金待遇。90%的儿童家庭有资格获得这项抵扣，可获得的具体金额视家庭的具体情况而定。获得工作所得税费抵扣的条件是0-14岁儿童的家长每周工作时间等于或高于16小时且属于低收入群体。幼儿必须在相关保育机构注册，独生子女家庭能够经由抚养儿童税费抵扣获得每周70英镑的补助，双子女或多子女每周可获得105英镑的补助。［22］真正发放到家长手中的补助金额度会因为抚育孩子的数量、家庭收入、保育开销等方面的不同而有所区别，但如果家庭收入提升，补助金额会相应减少。

总体而言，补助金额将控制在注册和保育总费用的70%。年收入低于14000英镑的独生子女家庭和年收入低于17000英磅的双子女或多子女家庭获益最大。［23］工作所得税费抵扣中包括了一个专门项目来补助工作父母的保育花费（注册的或取得许可的保育服务）。这一项可为家长提供高达80％的儿童保育费用的补贴。对于家长能够收回的每周保育花费有一定的金额限制，其多少与其所需支付保育费用的幼儿数目有关。具体规定如下：为1名幼儿支付保育费用，可获得的最高税费抵扣是每周175英镑；为两名或更多幼儿支付保育费用，可获得的最高税费抵扣是每周300英镑。［24］

美、英两国采取对其学前教育机构进行财政投入，通过对大型学前教育项目直接进行财政投入，通过"教育券"、税费抵扣等方式补助学前儿童家庭，这些灵活、多元的财政投入方式，在保证财政投入有效性的同时扩大了财政投入的受惠面，极大地保障并促进了本国学前教育事业的长远发展。这些经验对我国实现政府公共投入"保基本"，实施"农村学前教育推进工程"、"建立健全经济困难家庭孩子入园补助机制"促公平，"明确政府职责"促发展。对我国"大力发展学前教育"，到2020年"基本普及学前教育"的发展规划目标意义重大。