财政税收论文：老龄化下的保障性财政支出

 从影响社会保障供给水平的因素来看，社会保障供给水平主要取决于国民经济发展水平，具体包括，GDP、财政收入、居民收入和储蓄、国有固定资产和社会保障基金保值增值能力等。而影响社会保障需求的条件，是指决定社会保障经费开支的内在因素，总体上主要指享受社会保障待遇的人口总数即社会保障覆盖面、离退休人数的多少等。老年人是社会保障需求的主要群体，老年人口比重和规模的增加，还将会在社会保障的各个方面上提出新的要求，直接影响着社会保障的需求。因此老年人口规模也是进行社会保障支出水平相关分析的重要变量。

一、人口老龄化与社会保障财政支出的现状

根据统计年鉴的规定社会保障财政支出包括：抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出、行政事业单位离退休支出等。社会保障补助支出是指国家预算用于社会保障的补助支出，包括对社会保险基金的补助、促进就业补助、国有企业下岗职工补助、补充全国社会保障基金等。人口老龄化造成养老保险基金不足，医疗福利需求增加，这些都是国家财政社会保障支出的重要方面。由下表可以看出随着我国经济社会的发展，党和政府对人民生活问题日益关心，积极构建和完善社会保障体系，社会保障财政支出逐年增加。通过对表1的分析，可以发现人口老龄化和社会保障支出呈现出如下特点：

1.老年人口和社会保障财政支出都在快速增长并且后者增长速度大于前者

根据统计数据看出，社会保障财政支出与老年人口都呈现出增长的趋势。老年人口增长速度和社会保障支出增长速度分别为4.7%和60%，后者高出前者40多个百分点。老年人口的增长速度一直比较缓和，呈现慢速上升的趋势，而社会保障支出呈现出快速上升趋势，特别是从1982年到2002年间增长十分快，而之后比较平稳，这主要是我国社会保障体制还不完善，特别是这一段时间国家在积极构建社会保障体系的框架，不断扩大覆盖面，积极进行了养老保险体制改革，并取得了很大的成就。可见随着人口老龄化和社会主义和谐社会的建设，公共财政体系日益完善，这不仅是社会的进步的需求更是可持续发展的体现。

2.人口老龄化是导致社会保障支出增加的主要原因之一

财政部表示要增加社会保障投入，新增支出将重点用于应对人口老龄化冲击、支持困难群体参加基本医疗、养老等社会保险等方面的工作。社会保障支出水平不断上升，已成为一个应对社会老龄化的世界性难题。它导致政府财政赤字不断扩大，企业负担加重，进而影响社会经济发展。穆怀中经过分析认为老年人口比重与社会保障支出水平存在明显的高度相关性，其研究得出结论65岁以上老年人口比重每提高一个百分点，社会保障支出水平相应提高平均约为5.13个百分点；60岁及以上人口比重每提高一个百分点，社会保障支出水平约提高1.07个百分点。另外还有其他学者对此问题进行了研究，但只是从不同的侧面或者是用不同的方法进行了研究而已，总体结论相差无几。

二、人口老龄化与社会保障财政支出模型估计

为了便于进行回归分析，我们假设经济发展速度、社会保障制度改革、以及政府效率按照当前的水平持续的发展下去，并且人口老龄化与老年人口数几乎保持螺旋上升。所以就老年人口数和社会保障财政支出进行了回归分析，以求发现人口老龄化对社会保障财政支出的影响程度。

采用EVIEWS软件对表1数据进行回归分析，用LR代表65岁以上老人数，用SG代表社会保障财政支出数。然后运用计算机进行回归分析。由于采用的数据是时间序列数据，需要从长期来看两组数据的关系，所以要对模型中的数据进行平稳性检验，看是否具有单位根。这里采用了(Augmented Dick-Fuller, ADF)的方法进行检验。一般假设原变量是非平稳的，如果在给定显著水平下，统计量即ADF值大于临界值则接受原假设，反之则拒绝原假设，认为原变量是平稳的。由下表可以看出原变量并非平稳，需要进行差分或者是构建AR模型并对残差进行平稳性检验，我们采用了后者。通过分析可以看出两个变量在经过一阶差分后变为平稳序列，为一阶单整序列，所以它们之间可能存在协整关系，还必须对其进行协整性检验。协整性检验是检验两个或两个以上变量的平稳性，一般的时间序列具有非平稳性，但如果它们之间的某种线性组合表现出平稳性，并且存在长期稳定关系，则为协整关系。关于协整检验的方法有多种，如Engle-Granger提出的两步检验法常用于两个变量检验、Johanscn和Juselius于1990提出的JJ检验法常用于多个变量检验。

本文采用前者进行检验：

（1）构建回归方程并计算误差e。 （2）检验残差序列的单整性，并以此判定变量的协整关系。利用EVIEWS软件进行回归分析得到模型：SG=11487.24+1.527LR （1）R2=0.98， F值为263.629，P值为0.000，D-W值为0.364小于n=15，k=2时的dl值1.08。由于D-W值不符合要求，明显存在自相关现象。为了克服自相关性，在模型中加入AR项建立新的回归方程如下：SG=-203984+2.423LR+[AR(1)=0.7603] （2）其检验情况如下：相关系数R=0.972，F=214.46，p值为0.0000。T检验也比较合理，在,的情况下，D-W值为1.73大于du=1.36，小于4-du =2.64，可见模型通过检验，参数设计比较合理。将模型进行化简得到模型：SG=-20397.24+2.423LR （3）根据格兰杰检验法必须对残差进行平稳性检验，如果残差为单整序列则两个变量确实存在协整关系，检验结果如下表所示。

通过ADF检验，残差的ADF值为-3.56明显小于1%显著水平下的临界值-2.74，残差为平稳序列。

从模型方程（3）可以看出，老年人数和社会保障财政支出呈现出一种正相关关系，即65岁及以上老年人口每增加1单位，从长期来看将会要求社会保障财政支出增加2.43个单位。可见随着人口老龄化的加剧，导致社会保障财政支出不断增加，这就意味着劳动力人口创造的国民财富中要有更大一部分用于老年人养老，这必然增加整个社会的养老负担，影响到储蓄和投资的增加，使经济发展缺乏动力。

三、未来人口老龄化下社会保障财政支出发展趋势

伴随着人均预期寿命的延长和医疗卫生条件的提高，未来人口老龄化将呈现出加快的趋势，不少学者曾对人口发展趋势进行过预测，尽管结果不大一致，但是都表明了一个趋势，即未来老龄化将会快速上升。那么必然导致老年福利、老年医疗、养老金补助等支出增加，显然是对未来公共财政体系的建设的一大挑战。就我国未来人口老龄化趋势的预测本文采用了计生委开发的人口预测系统进行了预测。

具体过程和结果如下：

1.预测方案的设计

人口的增长一般要和经济的发展相协调才能有效地实现经济社会的可持续发展，如果人口增长过快，那么我国的经济发展也必须得跟上去，否则难以保证人民的生活质量。如果人口增长过慢又造成人力资本短缺，从而影响经济发展的速度。我国总和生育率已经从上世纪70年代的4已下降到1.8以下。北京等地区已经低于1。总和生育率是国家人口控制政策的体现，所以根据当前计划生育政策和人口、经济发展情况我们设定了高、低、中三种预测方案。

（1）总和生育率

低方案预测，实行严格的人口控制政策，生育二胎的人数比率很低。全国总和生育率2000年到2005年从1.72下降到1.60，其后保持不变到2050年。中方案预测，人口控制政策比较宽松，二胎现象比较明显，农村户口的居民在一定条件下准许生育二胎，并且效果显著。城市父母为独生子女的生育二胎现象也日益明显。设定全国总和生育率2000年到2005年从1.72降到1.60，2005年到2010年从1.60升高到1.8，2010-2050从1.8逐步升高到2.1。高方案预测，国家开始实行宽松的人口政策，农村生育率和城市生育率都明显提高，全国总和生育率2000-2005为1.72，2005-2010从1.72上升到1.9，2010-2050年上升到2.16。

（2）出生性别比

我国新生儿出生性别从1982年的108.5上升到2004年的121.2，2009年为119.45，随着近年来生育政策的调整，开始出现缓慢下降的 趋 势。2000-2009年以实际数为参数，为了防止出现总人口性别比的失衡，设定2010-2030年出生性别比下降到110，2030-2050下降到107。

（3）平均预期寿命

1990年我国男性预期寿命为66.84岁，女性为70.47岁，2000年人口普查时男性预期寿命为69.63岁，女性为73.33岁，10年中男性增加了2.79岁，女性增加了2.86岁。目前我国居民的生活水平和医疗卫生水平已达到一定程度。我们根据联合国预期寿命的平均增长步长的经验值，来估计预期寿命，即2000年开始到2020年平均每年增加0.1岁，2020年以后按照高龄步长递减的原则，平均每年增加0.05岁。

（4）生育模式

生育模式指育龄妇女分年龄生育数量在全部生育活动中所占比重。 2000年的生育模式根据2000年人口普查数据得到，假设2000-2050年50年间这一生育模式保持不变。

2.预测结果

根据预测参数和2000年基础数据，在高、低、中三种方案下分别将不同的参数带入系统进行预测。得到如下结果：通过对三种方案预测结果的分析我国人口在未来还有一个增长的趋势，其中老年人口的比重呈现不断上升的趋势，通过各个方面的比较认为中方案比较符合我国的人口发展的客观实际。同时也只有中方案的预测值和实际值拟合效果最好，因此本文在分析中采用了中方案。根据中方案人口预测结果和模型（3）计算，得出社会保障财政支出呈现不断增长的趋势，到2020年增加到23329.9亿元，2030年增加到44072.89亿元，2040年则达到59338.05达到高峰期，2050年有所下降但仍达到了58066.18亿元。人口老龄化直接影响到社会保障支出，而社会保障支出又影响到财政支出结构进而影响到经济协调可持续发展，可见人口老龄化对经济社会的影响是一个非常复杂的问题，既有直接影响又有间接影响。和谐发展不能不考虑人口老龄化的问题，这是一个老问题也是一个不断发展的新问题。一国的财政收入是财政支出的支柱，那么未来我国财政会承担多大程度的负担呢，是否对经济增长造成影响，是政府未来调整财政支出结构促进经济社会和谐发展的一个重要参考。

3.我国财政收入发展趋势预测

经济发展水平对财政收入规模具有显著的制约作用，西方发达国家用于社会保障和社会福利的支出占到政府财政支出的20%-30%，它是以政府雄厚的财力为基础的，通常财政收入占到GDP的比重达到30%-50%。中国目前财政收入占GDP的比重还比较低但是随着国民经济的发展和分配体制的改革，国家财政实力会逐渐增强，用于社会保障的支出也会增加。一般来讲经济发展水平决定了财政收入水平，当经济总量增大时财政收入也会增大。从核算范围来看，GDP包括生产和非生产等各个领域，能够综合反映经济活动总量和三次产业的运行结果，而财政收入的最主要来源是税收收入，税收有来自于生产和非生产、经营和非经营的各次产业，二者体系范围基本一致。因此财政收入和GDP有着显著的相关性。利用SPSS软件对二者进行回归分析（财政支出为因变量用Y表示，GDP为自变量用X表示），结果如下：Y=-9810.783+0.234x （4）相 关 系 数R =0.997，F =678.67，其p值 为0.0000，可见模型通过检验，参数设计比较合理。由财政支出的实际值和模拟值的比较图可以看出模型的拟合效果比较好，可以用于预测。

在这种情况下预测未来财政收入规模，结果如下：由表6可以看出社会保障财政支出随着老年人口的增加也在不断的增加，在不考虑财政赤字的情况下，假如财政收入全部用于财政支出的话，社会保障财政支出在2040年达到了峰值5.9338万亿占财政收入的17.83%，之后开始回落，到2050年降为17.11%。而这一趋势是和老年人口数的增加几乎同步的，从表可以看出二者的同步性，可见在人口老龄化达到高峰期时社会保障财政支出的比例是很可观的。在"十一五"期间政府努力使财政社会保障支出提高到15%-20%，结果没有达到这一标准，这一目标在2030年之后才能实现，主要原因可能是经济快速发展时期国家经济负担比较重，各项支出都呈现出快速增长趋势，造成国家想为老百姓多做点事，却力不从心，从这一点也再次证明了未富先老，养老负担更加沉重的中国特色的老龄化，将对社会保障财政支出的影响也更为严重。可见千方百计增加财政收入是增加社会保障支出、提高老年福利、缓解养老负担的一个良策。人口老龄化下社会保障财政支出增加的主要原因是人口老龄化导致离退休人口大量增加，进而造成领取养老保险的人数迅速上升，而缴纳保险费用的人数增长缓慢甚至下降就会造成养老金缺口，现在或将来需要国家拿出更多的财政资金来补贴养老金缺口，仅此一项国家用在补贴缺口上资金就数以亿算。

其次，老年人口增加导致医疗费用支出上升，老年人由于自身的生理特点，各个器官衰退，容易患上各种疾病，根据社会研究发现老年人的医疗费用支出明显高于年轻人。 2006年人类发展报告显示我国卫生保健支出占GDP的比重为5.6% ，而其中35.6%来源于公共卫生支出，而其他与中国经济水平相当的国家，其老龄化程度高于我国，其卫生保健支出也明显高出我国，可见随着老龄化程度的加重，公共卫生支出增加是必然趋势。同时老年人口增加，对老年福利设施如养老院、老年活动中心、社区养老服务等老龄事业和产业的发展需求也会明显增加，而这些需要国家全资或部分资助给予支持发展。其次，人口老龄化还通过对消费储蓄结构和生产投资结构的影响直接或间接影响着社会保障财政支出水平。老年人的消费储蓄能力不及年轻人，一般认为人生中退休期为负储蓄时期，即早年储蓄消磨时期，而储蓄是投资的主要来源，其必然波及投资和经济发展，进而影响到财政收入进一步影响到社会保障财政支出。再次人口老龄化也对调整产业结构提出了要求，以前那种高空、高危的作业已不再适合老年人从事，我们不能让70岁的老人再在建筑工地上从事高空工作，所以在老龄化冲击下需要调整产业结构，从粗放型向集约型发展，加快发展第三产业，创造出更多适合老年人的职位，拉动经济持续快速发展，进而为增加社会保障财政支出，提高老年福利奠定坚实的基础。

四、对策与建议

可见随着人口老龄化的加剧，将会使社会保障财政支出日益增加，国民财富中用于老年福利的支出的增加必然影响到国民收入的再分配，使整个社会和家庭向老年人倾斜。当这一支出比重过大时又会严重影响到经济的可持续发展。针对以上问题提出如下建议。

1.利用劳动力资源优势加快经济发展

要加快发展经济，只有把经济蛋糕做大、做好才能从根本上解决养老负担过重的问题。财政收入的增加对于我们构建可持续的老龄社会无疑将是起到很大的拉动作用。在老年人口数达到高峰期时养老负担是很沉重的，同时还有医疗保险基金支出的增长速度也是相当快的，按此发展下去，可能会挤占其他支出项目的比重，例如公共服务、医疗卫生、国防、环境保护、商业金融业等支出项目将会受到影响。由于支出不足可能要会影响到经济发展的增长速度，而应对这一问题的措施无非有两个方面可选择，一是减少老年人口数量或者降低老年保障标准，这两者都是不可行的。因为当前老年人口规模是既定的我们无法改变，到2050年最年轻的老年人也是在1990年之前出生的，所以无法靠生育政策去改变他。而老年人的保障标准与社会保障水平具有刚性，易上难下，不可能有降低的趋势。二是发展经济增加国民财富，来降低社会保障财政支出占总支出的比重，这是唯一可行的措施。这也是我们国家为什么始终坚持以经济建设为中心，胡锦涛总书记在科学发展观中不断强调发展之关键，是解决一切问题的根本。要实现人口老龄化与经济的可持续发展要以发展来统领全局，以发展促和谐，以发展求保障。再次，要大力倡导科技创新，依靠科技进步提高劳动生产率，把经济增长方式从粗放型转移到集约型，以更少的人力和资本投入创造出更多的价值，增加政府财政收入。

2.加快建立社会保障预算体系，减轻财政支出压力

通过建立社会保障预算，全面、准确的反应社会保障收支情况，加强社会保障资金监管，贯彻国家的社会政策和收入分配政策。强化社会保障资金的预算约束和财务管理机制，确保社会保障基金的安全，保值、增值。完善财政转移支付制度，确保资金的使用能够发挥出最大效率。同时，为了确保养老金保值增值，目前需要把这部分资金投入到市场上或者是参与到经济建设当中来，以获取回报。养老保险基金投资渠道一般包括，购买政府债券、存入银行、投资于符合政府导向的项目、进入资本市场、进入国际资本市场等。拓宽养老保险基金投资渠道无疑是增加养老金收益的一个好办法，但是在养老金投资中要把握好投资原则才能保证有丰厚的收益。要加强对投资基金的监管，确保投资的安全性，另外，投资要追求长期收益性，尽量投资在长期收益的项目，在投资上还要保证养老基金投资的多渠道性，以降低风险增加收益。再次就是要保证养老基金的流动性，时刻保证一部分资金的变现能力，以应对突发事件。

3.调整人口结构，提高人口素质

人口结构包括人口的分布结构、性别结构、受教育程度结构、种族结构、年龄结构等等。调整人口分布结构有利于促进劳动力跨区流动，做到地区间优化配置，调整性别结构有利于人类和谐平衡发展而调整人口年龄结构不仅有利于人的发展，更是社会经济持续发展的需要。在人口年龄结构上，虽然发达国家的经验表明"少子高龄化"的问题是经济发展不可避免的。但是这里面的"少子"是指一定程度的少子，并不是生育率越低越好，而是以低、少适度和人口年龄结构变动适度为原则，"少子化"控制在一定的水平。过高、过低不仅影响到人口的数量，还影响到人口的年龄结构。一个社会中合理的人口年龄结构有利于子孙后代的繁衍和民族的兴旺，近年来我国的人口政策近乎演变为生育政策，虽然计划生育在我国实行有力的提高了人均GDP，但是也不能忽视提高人口素质的政策，人口素质主要由身体素质、教育素质、文明素质三部分组成，这就需要加大公共卫生投入、降低死亡率和伤残率、提高教育支出比重、加强思想道德建设。我国人口众多、人力资源丰富，如果人口教育素质不能得到较快的提高，人口不利方面就会显现出来，相反如果人口教育素质能够很好的提高，对经济发展的持续作用就会日益明显。特别是在未来老龄化严重的社会中，将有利于提高劳动生产率，弥补以后劳动力资源不足。

4.加快公共服务体系建设，创造良好的公共服务环境

公共服务资源是指城市中零散分布并服务于大众的教育、医疗卫生和其他公共设施的综合体。在构建和谐社会中，一个地区的公共服务资源状况对整个地区的发展起着重要作用，良好的公共服务环境可以吸引更多的人才流入和资本流入。对于一个地区而言其地理位置、经济发展水平、人口分布、养老、医疗卫生、教育就业、公共设施等都决定着该地区的公共服务环境如何。从经验上来看，一个地区的公共服务环境如何可以从社会事业发展投资上来看，近年来我国政府的这项投资的确在不断增加，无疑，这将会为我国的发展打造一个优良的公共服务平台，尤其是在老年服务上的投入更是突出，由于我国地域面积比较大，各个地区人口老龄化程度不一致，导致政府在服务上尚存在不足，有的地区在养老服务上处于尴尬的境地。这也说明我国养老服务有待于完善和调整。一个良好的公共服务环境和雄厚的经济基础是构建和谐老年社会不可缺少的两翼。