财政税收论文：区域发展的财税法律机制

 　改革开放以来,全国各地经济虽都有了很大发展,但地区之间发展的差距却仍在扩大。党的十六届三中全会明确提出了科学发展观,强调"五个统筹",包括"统筹区域发展"。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》进一步将统筹区域发展明确为:"根据资源环境承载能力、发展基础和潜力,按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求,逐步形成主体功能定位清晰,东中西良性互动,公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。"[1]P34"坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的科学发展观,应当'从法律上统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放'"。[2]

区域经济发展不平衡是当今世界普遍存在的现象,也是世界各国政府宏观调控的重要目标。以立法来促进不发达地区发展是国外发达国家和发展中国家的成功经验。一般而言,在国家干预经济的工具和手段中,财政税收是主要着力点之一。统筹区域发展是一项极其艰巨、复杂、长期的事业,迫切需要以财政税收法律来规范政府的统筹区域发展,政府也亟需依照法律来对市场经济活动进行规制。

一、统筹区域发展与财政税收立法的内在逻辑

从党的十一届三中全会到十六大之前,我国在区域发展战略方面相继实施了特区战略、沿海城市开放战略、长江三角洲发展战略、西部大开发战略等。其中,特区战略、沿海城市开放战略、长江三角洲发展战略的基本取向是实施特殊政策,让有条件的地区加快发展,先富起来。这些战略的实施统一于邓小平"两个大局"的战略构想。即:沿海地区加快发展,内地要顾全大局;等沿海地区发展到一定时候,要拿出更多的力量帮助内地发展,沿海地区要服从大局。西部大开发战略的提出,标志着我国区域发展战略在取向和结构上有了新的变化。此后,中央又提出了东部加快发展战略、东北振兴战略、中部崛起战略。至此,统筹区域发展的战略格局初步形成。改革开放以来,各个地区都有了一定的发展。但横向比较,地区差距仍在拉大。从经济总量上来说,1980~2003年,东部地区占全国经济的比重从50%增加到59%,而中西部地区比重相应下降,而且从20世纪90年代以来这种趋势明显加剧;从人均GDP来说,1980年东部地区比全国平均数高34%,2002年高53%;而中部地区则从相当于平均水平的88%下降到75%,西部地区从70%下降到59%。这既有自然条件、经济基础等客观因素的作用,也有发展战略、政策选择等主观原因。[3]但无论怎样,地区差距拉大的趋势必须尽快遏止,并逐步缩小。从经济社会的发展分析,中国的区域问题将不只是表现在部分地区的落后上,各种区域问题会越来越突出,落后病、衰退病、膨胀病与萧条病可能会同时涌现。这主要表现在:西部地区的落后问题在短期内难以解决;东北等老工业基地的老化问题突出;中部6省的相对地位下滑;东部一些城市的膨胀问题显现;新一轮区域经济冲突可能爆发。加入WTO对协调区域经济发展提出了更高的要求。[4]统筹区域发展将是21世纪前期我国经济社会发展的重大问题。

对此,我国政府首次提出了"统筹区域发展"战略。"统筹区域发展"较之于"协调区域发展",是一个立意更高的表述。这表明我国政府充分认识到促进区域平衡发展的艰巨性、长期性,要用更新的视角、更大的力度、更好的举措来全面促进区域的平衡发展。归根到底,区域经济不平衡是工业化的产物。工业化之前,由于生产力的普遍低下,区域不平衡性并没有现在突出。工业化并不是一个惠及全面的现象,而总是只在少数国家(地区)发生。在200~300年的工业化时期内,先后有60多个国家进入了工业化社会,其人口不足世界总人口的20%。中国工业化是人类工业化史上的一个非常独特的现象,一个国家的人口就超过世界总人口的21%。在这么多人口的大国目前要成功实现工业化,既没有具有逻辑力量的理论,也缺乏国际经验的佐证。中国所面临的区域不平衡问题是其他国家不可同日而语的。[5]因此,我国的统筹区域发展是一项极其艰巨而长期的任务。政策工具和手段不具有长期性和稳定性,只有法律才能保障统筹区域发展的持续进行和深入发展。

在市场经济条件下,不仅政府要对市场进行法律规制,还要用法律来规范政府自身的行为。理论和实践表明,不仅市场会失灵,政府也有失灵的时候。政府失灵是指政府的政策措施和干预行动没有达到纠正市场失灵的目的,甚至带来比市场失灵更坏的结果。即使达到预期目标,但效率极低、成本过高或产生了较强的负面效应。所以,有必要以法律来规范政府的行为。只有以法律来规范政府的统筹区域发展,正确认识政府的作用和局限,才能把握好政府干预地区差距的调控度,处理好公平与效率、政府与市场、中央政府与地方政府这几方面的关系。政府在统筹区域发展中才会做到不缺位、不越位,积极稳健地行使自己的职责。用财政税收法律将政府干预区域差距的财政税收工具和手段法定化、规范化、稳固化,必将极大地促进我国的统筹区域发展。

二、现有财政税收法律在统筹区域发展上的缺失

财政税收法律是指以财政基本法、税法通则为骨干,以涵盖财政、预算、税收、财政支出、财务、会计、国债管理、国有资产管理、社会保障资金管理、财政监督等方面的法律为主体,以相关的行政法规和地方性法规为辅助的有机统一整体。改革开放后,特别是党的十四大确定建立社会主义市场经济体制以来,我国的财政税收立法有了很大进展。近10年来,在我国整个立法中经济立法过半数,在经济立法中有关财政税收的立法占了很大比例。[6]从我国财政税收法律的纵向构成上看,在宪法的统帅下包括财税法律、财税行政法规、地方性财税法规和法规性文件等层次。据初步统计,全国人大及其常委会通过了财税法律和有关决定10多件,国务院制定了有关财税方面的行政法规和法规性文件100多件,地方人大及其常委会制定了数百件地方性财税法规,使财政、税收的主要活动有了法律依据。目前已经制定出台的财税法律有7部,即预算法、会计法、注册会计师法、政府采购法、个人所得税法、外商投资企业和外资企业所得税法、税收征收管理法。[7]这些财税法律、法规与其他法律、法规相配合,使财税领域的主要方面基本上做到了有法可依,为推进我国改革开放和依法治国的进程,促进国民经济持续、快速、协调发展起了非常重要的作用。

我国财政税收法制建设虽然取得了很大的进展,但与建设社会主义市场经济体制相适应的财政税收法律体系还有很远的距离。主要表现为:已经制定的财税法律太少,规范重要财税活动亟需的基本法律尚未制定出台,社会主义财税法律体系尚未形成。具体到统筹区域发展的财政税收法律规制上,现有法律几乎是一片空白。党的十六届三中全会明确提出了科学发展观,落实到政府管理体制上,主要表现为以科学发展观为指导,政府行为向规范化、法制化方向转变。要加快行政法制化建设进程,对中央和地方的关系、政府职能及各个部门的职责都必须从立法的角度加以明确,否则政府越位与缺位的问题永远也解决不了,市场在资源配置中的基础作用也就无法实现。政府干预经济、干预地区差距也要法制化,要以法律来统帅和保障公共政策的行使。特别是我国政府提出的统筹区域发展是一项前无古人的事业,它的长期性和艰巨性决定了必须以法律来保证政策的稳定性和连续性。目前,亟需制定统筹区域发展的财政税收法律,将政府的公共政策法律化,做到有法可依、依法行政。笔者认为,需要制定的财政税收法律主要包括:转移支付的法律,通过转移支付对地区间收入进行再分配,均衡不同地区的财力;投资法律,通过政府投资于公共基础设施,并与私人投资互补,促进落后地区的经济增长;税收法律,通过税收可以增加政府的总体财政收入,增强公共支出的能力,还可以通过税收减免、税制的调整来制定有利于欠发达地区发展的税收政策。以《西部开发促进法》被列入立法规划为标志,我国统筹区域发展的立法工作已经开始。1999年召开的中央经济工作会议提出了实施西部大开发的基本思路和战略重点,西部大开发战略正式启动。2000年初,我国政府提出西部大开发的基本方针是:优势互补、互重互利、长期合作、共同发展。其基本战略思路是:以实现可持续发展和富民强国作为根本目标,以科技进步和教育发展为保障,以长江和陆桥为重点开发轴线,有计划、有步骤、有重点地推进开发过程。2001年,国务院西部开发办公室发布了《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》,阐明了以拨款、优惠贷款、减免税收为主要内容的主要政策措施。2004年7月,国家发布了1999年颁布后经过修订的《中西部地区外商投资优势产业目录》。2005年初,在北京人民大会堂召开了西部大开发五周年座谈会。胡锦涛总书记就西部大开发做出重要指示,用科学发展观统领西部大开发的各项工作。温家宝总理在《开拓创新扎实工作不断开创西部大开发的新局面》报告中指出,要保持西部大开发政策的连续性、稳定性,同时根据形势变化和政策实施过程中出现的问题,及时加以完善。到目前为止,我国的西部大开发主要是在中央的指示和相关政策的指导下进行。而法律能够将中央精神和国家政策上升为国家意志,从而保证政策的权威性、稳定性和连续性。正因为如此,温家宝总理对外明确宣布,《西部开发促进法》已列入全国人大立法计划。北京大学有学者指出,中央制定《西部开发促进法》是借鉴美国开发西部时出台的《土地赠与法》。中央通过立法将开发西部的政策稳定下来,在促进西部开发可持续化的同时,也是向投资者表明长期开发西部的决心。《西部开发促进法》是我国政府以立法来促进区域发展的初步尝试,具有开创性的意义。它标志着我国政府在依法治国、依法行政上迈出了重要步伐,顺应了建设法治政府的时代潮流。它为我国统筹区域发展奠定了第一块法律基石,意义重大、影响深远,统筹区域发展的法治大厦必将以此为起点而建立。

三、加快建立统筹区域发展的财政税收法律体系

目前,除了《西部开发促进法》正在抓紧制定以外,对于其他地区的开发促进还只是停留在政策层面上,有的连政策措施都没有出台。从长远来说,制定一部《统筹区域发展法》(暂定名),统一规定统筹区域发展的各项基本法律制度是解决问题的根本之道。但在各方面条件还不成熟的情况下,按照我国的立法惯例,不妨先就亟需的某些方面立法,待条件成熟以后再制定统一的法律。特别是,专门针对西部开发的《西部开发促进法》实际上已经开创了先就亟需的某些方面立法的先例。况且,统筹区域发展是一项宏大的系统工程,它不可能只由一部法律来调整,而必然是由以一部法律为基础的一系列法律来保障。财政税收调控是政府统筹区域发展的主要工具和手段之一,迫切需要立法来保障。因此,制定一部《统筹区域发展财政税收促进法》(暂定名),就显得尤为重要。有必要从立法宗旨和基本原则、立法结构和主要内容、法律执行、法律监督以及法律责任这几方面来构建这样一部法律。

法的宗旨是法的调整应当遵循的总体上的根本意旨。法的宗旨的确立可以采取矛盾分析、系统分析、语义分析等方法。从这些方法出发,在确立统筹区域发展的财政税收法律的立法宗旨时,应当强调它所要解决的问题、所具有的解决问题的功能或手段以及在价值方面的追求。有鉴于此,统筹区域发展的财政税收法律的立法宗旨可以提炼为:通过财政税收的宏观调控,逐步缩小区域经济的发展差距,防治区域经济冲突,加强区域经济合作,兼顾公平与效率,从而持续解决市场失灵问题,促进区域经济全面持续协调发展,保障社会公益和基本人权,进而实现经济社会的良性运行和协调发展。法的宗旨还要具体化,体现在法的基本原则的层面上,这样才能进一步影响法律规范的具体运行。法的基本原则是指能够体现法的宗旨,能够指导立法、执法、司法、守法,贯穿法的始终,具有普遍指导作用的最基本的行为规则。具体到统筹区域发展的财政税收法律,其立法基本原则可以概括为:(1)调控法定原则。调控的内容和程序都要由法律加以规定。这主要是为了保障调控的合理性与合法性。其实,在宏观调控领域早已明确了预算法定原则、税收法定原则、国债法定原则、货币法定原则等。统筹区域发展的财政税收法律理当将调控法定原则作为立法的首要原则。(2)调控适度原则。调控行为必须符合规律,符合实际,兼顾调控的需要和可能,保障各类主体的基本权利。统筹区域发展的财政税收立法要充分认识政府干预的双刃剑效应,注意发挥市场的基础作用,处理好各方面的关系。在运用财政税收工具时做到量力而行和综合平衡。(3)调控绩效原则。统筹区域发展的财政税收立法要兼顾公平与效率。统筹区域发展本身就蕴含着对公平与效率的追求。缩小地区差距是追求公平,协调区域发展是讲求效率,两者不可偏废。

规范性法律文件是一个由若干部分构成的统一整体。根据构成情况,规范性法律文件有简单结构、复杂结构和介于两者之间的一般结构三种。按我国《立法法》的相关规定,统筹区域发展的财政税收立法属于应由全国人大及其常委会立法的事项。综合考虑,这部法律采用一般结构形式为妥。至于这部法律的主要内容,即加大财政税收对落后地区的支持力度,建立规范的财政地区性补偿法律制度。具体包括三个方面:(1)转移支付法律制度。政府要建立在客观因素基础上实行的财政转移支付制度,改当前的基数法为更符合不同地区实际的因素法。按照基础因素、经济发展因素、社会因素等标准设置不同的权重,各地统一计分,以此来计算各地的转移支付数额。要规范合并转移支付的种类和形式,根据均等化和非均等化的特点,将多种形式的转移支付分为一般性税收返还和均等化的转移支付两部分。要建立省级以下的转移支付制度,发挥各级政府的作用。(2)政府投资法律制度。基于公共需要和市场缺陷的存在,政府要投资先行,引导社会资金投入到落后地区。政府公共投资领域的确定要在公共财政体制框架下进行,政府不再涉足一般性竞争领域,而只限于教科文卫、农业、基础设施、环境保护及社会保障支出等。借鉴巴西的亚马逊基金、欧盟的区域发展基金等方式,成立专门的统筹区域发展基金,用于对不发达地区的扶持。(3)税收法律制度。要加快增值税的改革,适当降低与农产品相关的增值税税率。实行消费型增值税,对企业购置固定资产予以抵扣,从而改变国有企业及老工业基地赋税较重的状况。要制定一些吸引内资和外资投资于不发达地区和鼓励发达地区发展高新产业的税收优惠政策,促进发达地区向不发达地区的产业转移和结构调整。要加大有关"三农"税制的改革力度,充分发挥其对促进不发达地区的发展所起的积极作用。

借鉴国际上设立专门区域开发机构的经验和从我国实际情况出发,统筹区域发展的财政税收法律的执行应由国务院统筹区域发展领导小组统领,由下设的东部推进办公室、中部发展办公室、西部开发办公室和东北振兴办公室负责实施。国务院统筹区域发展领导小组负责制定统筹区域发展的政策和发展战略,对全国统筹区域发展工作进行规划。由下设的几个办公室负责实施发展政策和规划,进行协调、指导和监督检查。国务院有关部门根据统筹区域发展的需要,设立专门机构,在各自职责范围内负责本部门的统筹区域发展工作。省级人民政府设立专门机构,负责在本行政区域内组织实施。以此构建起我国统筹区域发展的组织机构,使今后无论是制定统一的《统筹区域发展法》,还是先行制定各方面的相关法律,都有统一的执行机构组织,从而有利于法律的实施。

法的执行必须要有监督。法的监督主要由国家监督和社会监督构成,其中国家监督是关键。国家监督包括国家权力机关的监督、国家行政机关的监督和国家司法机关的监督。统筹区域发展的财征税收法律的实施应接受上述机关的监督。国务院要定期向全国人大及其常委会报告统筹区域发展的财政税收法律的实施情况,全国人大及其常委会对此进行监督检查。国务院统筹区域发展领导机构会同国务院有关部门,提出年度工作安排,经国务院批准后实施,并对各区域的落实情况进行监督检查并向国务院报告。省级人民政府和国务院有关部门应定期向国务院报告本地区、本部门实施情况。此外,国家审判机关、检察机关有权对此进行司法监督。法律责任是指行为主体(自然人、法人、团体)因违反法律义务、造成对他人的损害、从而承担某种不利后果的正当性。法律责任的主要形式有违宪责任、民事责任、刑事责任、行政责任。统筹区域发展的财政税收法律应明确规定如下法律责任来保障法律的实施:(1)违反国家财政制度、财务制度,挪用、克扣、截留国家财政用于区域发展经费的,责令限期归还被挪用、克扣、截流的拨款,并对直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(2)政府有关部门违反本法规定,责令限期改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。(3)违反法律规定,侵犯组织和个人的合法权益,造成损失、损害的,依法承担民事赔偿和行政赔偿责任。(4)违反本法规定,依法应当给予行政处罚的,除本法有专门规定外,依照有关法律法规的规定执行。(5)违反本法规定,依法应当追究刑事责任的,依照刑法和有关法律的规定追究刑事责任。统筹区域发展是我国经济社会发展的重大问题,是全面建设小康社会的必由之路。在人口众多、区域差距巨大的我国实现区域经济平衡发展是极其艰巨的挑战。我们要在科学发展观的指引下,充分借鉴国际经验,紧密联系我国实际,大胆进行理论创新,构建统筹区域发展的法律体系。在目前,亟需用财政税收法律来规范政府的干预、来规制市场的行为,为统筹区域发展提供必要的法律保障,为统筹区域发展法律体系的建设奠定基石。