财政税收论文：财政供养系数的关联分析与降低供养系数的路径选择

 随着 社会 保障制度改革和 农村 税费改革的深入 发展 ，财政供养人员概念的外延已发生很大变化。现在所称财政供养人员是指由各级财政部门依据政府编制机构核定的编制而给予全额或差额工资保障的人员，包括行政事业单位在职人员、离退休人员、纳入财政社会保障人员、优抚救济人员和农村税费改革后的村组干部等。本文所指财政供养人员仅为财政部门依据政府编制机构核定的编制而给予全额或差额工资保障的行政事业单位在职人员，它反映了一个地方履行一级政府事权而供养的工作人员。
    本文以湖北省72个县（市）财政和部分市县财政的有关数据为依据，对地域人口、人员结构、可用财力、公共支出、地理环境、政策环境等因素与供养系数的关系进行 分析 ，并对孝感市的财政供养系数进行实证分析，在此基础上提出了降低财政供养系数的建议。
    　　　　一、 影响 财政供养系数的相关因素分析
    1.地域人口与供养系数的关联分析。
    分析 方法 ：（1）将全省72县（市）按地域人口由大到小排列，并按人口数量 自然 划分成10个档次。（2）将财政供养人员数量随地域人口顺序排列，并按地域人口档次 计算 平均值。（3）各档次的财政供养人员总量除以对应档次的地域人口总量等于该档次财政供养系数。具体统计和计算过程略，结果列表如下：
    　　表1　湖北省2002年72县（市）地域人口与财政供养人员关系分析表　 单位：万人、人、个

地域人口 财政供养 档次 县市个数 系数（％） 变化范围 人口均值 1 100-165 27811 9 2.38 2 90-100 26582 5 2.79 3 80-90 22788 6 2.63 4 70-80 19814 2 2.62 5 60-70 18947 10 2.99 6 50-60 16162 13 2.99 7 40-50 13900 11 3.05 8 30-40 10039 10 2.77 9 20-30 8668 4 3.81 10 10-20 5927 2 5.33

    关系显示：（1）财政供养人员数量与地域人口数量成正比变化。人口大县，供养人员相应较多；人口小县，供养人员相应较少。（2）财政供养系数与地域人口数量成反比变化。人口大县，供养系数较小；人口小县，供养系数较高。（3）综合关系。人口大县供养人员较多，但供养系数较低；人口小县供养人员较少，但供养系数较高。
    推论：人口大县供养系数较低，人口小县供养系数较高；降低供养系数的重点是人口小县。但现实中人口小县供养人员较少，而人口大县供养人员较多。本文认为，由于供养系数的分母--地域人口的不可比成分较大，考核供养系数应以分子--供养人口为主。因此，降低供养系数的重点应是供养人口大县，而不是供养人口小县，即不能以供养系数高低作为减少财政供养人员的实践标准。
    2.人员结构与供养系数的关联分析。
    分析方法：（1）划分。将财政供养人员按工作性质分为行政单位供养人员、事业单位供养人员两大类。人员经费相应划分为行政人员经费和事业人员经费。（2）对比分析。选择某市作为样本。（3）比较年度。选择1993年与2003年的有关数据进行对比。
    　　表2孝感市1994-2003年财政供养人员结构变化表　　单位：人、万元

其中教师占事业 年度 行政人数占比例％ 事业人数占比例％ 人数比例％ 1994 23.8 76.2 48.8 1995 23.4 76.6 48.5 1996 24 76 47.1 1997 22.7 77.3 48 1998 23.8 76.2 54.5 1999 24.9 75.1 51.8 2000 25.8 74.2 53.8 2001 26 74 54.4 2002 26.1 73.9 56.1 2003 24.1 75.9 54.9 平均值 24.46 75.54 51.79

    关系显示：（1）行政与事业人员结构虽有所变化，但变化不大，基本保持了一定的比例。即行政机构人员占1/3，事业单位人员占2/3。（2）教师数量占事业单位人员总量的1/2强，比重显得过大。
    人员经费的结构与人员的结构呈同向变化关系。（1）在人员经费结构中，行政人员经费占经费总额的比重30％，事业人员经费占经费总额的比重70％，其中教师经费占事业人员经费的比重接近60％。调查发现，当行政编制冻结后，事业单位供养人员急剧膨胀。一部分是历次机构改革中行政机关精简人员，一部分是新进单位的人员，大部分都流向事业单位或压往二级单位。较多事业单位或二级单位人浮于事，相互攀比，一些苦活、累活没有人做，在社会上临时聘用人员。（2）人均经费水平逐年提高。其中事业人均经费支出增长27.4％， 教育 人均经费增长22.05％，均高于行政人均经费支出增长5.6个、0.25个百分点。
    　　表3 孝感市2000-2003年行政事业单位人员经费结构变化表

行政人员经费 事业人员经费 年度 占比 人均 占比 人均 其中教 人均 重％ 经费 重％ 经费 师％ 经费 2000 29.7 6945 70.3 5690 60.4 6396 2001 30.3 9151 69.7 7383 54.6 7408 2002 31.7 10572 68.3 8061 64.3 9241 2003 25.3 12554 74.7 11769 54.2 11626 平均或 递增 29.25 21.8％ 70.75 27.4％ 58.37 22.05％

    推论：供养人员结构反映了一级事权中从事行政与事业工作的人员配置比例。从相对比例看，事业所占比重过大，尤其是教师人数及经费比重突出。据此推论：降低财政供养系数，减少供养人员的重点是事业单位，其中优化教师队伍应是重中之重。
    3.可用财力与供养系数的关联分析。
    分析方法：（1）可用财力为一般预算收入与转移支付之和。本文将72县（市）一般预算收入与转移支付相加后，按照可用财力大小自然划分为5个档次。（2）供养人员数量范围指划分档次内最低数量到最高数量范围。（3）人均财力水平是指各档次可用财力金额之和与财政供养人员数量之和的比值。具体统计和计算过程略，结果列表如下：
    　　表4　湖北省2002年72县（市）可用财力与供养人员关系分析表　　单位：元、万人、万元

可用财力 供养人口 人均财力 档次 县市个数 范围 数量范围 水平 1 3-3.5 3 2.3-2.8 1.16 2 2.1-3 22 1.2-3 1.06 3 1.5-2 13 1.1-2 1.04 4 1-1.5 22 0.9-1.7 0.94 5 0.5-1 8 0.4-1 1.09

    关系显示：（1）财政供养人员与可用财力成正比变化。可用财力较多的县市，财政供养人员较多；可用财力较少的县市，财政供养人员较少。（2）人均财力支出水平基本相等。不管是财力多的县市，还是财力少的县市，人均可用财力基本保持在一个相等的水准。（3）综合关系。人均可用财力没有拉开档次，可用财力主要聚集在养人上。财力强的县市多养人，财力弱的县市少养人。
    推论：财力多的养人多，财力少的养人少，据此推论，财政就是"吃饭财政"，财政增收就是为了供养更多的人员，而这却背离了一级政府事权人员配置的原则，是财政工作的误区。因此，降低财政供养系数不能将可用财力与供养系数挂钩。
    4.公共支出与供养系数的关联分析。
    分析方法：借助于财政收入、财政支出、地域人口、可用财力、工资水平等指标之间的公式推出公共支出与供养系数之间的关系。下面是演绎过程：
    （1）人员经费支出=财政供养人员×人均工资标准=供养系数×区域人口数量×人均工资标准
    （2）财政支出=经常性支出+专项支出=（人员经费支出+公务费支出）+专项支出
    （3）财政支出=可用财力=财政供养系数×区域总人口×人均工资标准+公务费支出+专项支出
    财政供养系数=[财政支出-（公务费支出+专项支出）]/区域总人口×人均工资标准=（可用财力-公共支出）/地域人口数量×人均工资标准
    关系显示：在一定时期内，某县（市）的可用财力、地域人口数量、人均工资标准基本上保持在一个不变的水平，可视为常量指标。因此，财政供养系数与公共支出存在十分密切的关系。由于公共支出是被减量，被减量与差值成反向变化关系，即公共支出越大，供养系数越小；公共支出越小，供养系数越大。当可用财力等于公共支出时，供养系数为零。当可用财力大于公共支出时，供养系数为正；当可用财力小于公共支出时，供养系数为负。
    从事权与财力配置上讲，一级政府有一级事权，一级事权有相对应的可用财力。根据这一设立原则，一个地方的可用财力应包括两部分：首先，履行一级事权所需的非人力资源财力，主要指物质资料、生产工具等。其次，完成一级事权所需配备的人力资源所需财力，主要指生产与再生产的补偿财力，如工资、奖励、福利等。按照行政管理 理论 ，国家赋予同一级政府的事权是基本一致的，公共支出也应该是一致的。但由于各级的工资标准、地域人口、可用财力不同，财政供养系数必然是不同的。在同一级别的公共事权相同的前提下，可用财力较多的地方，可用财力超出公共支出的增量就多，就可以提高供养系数。而可用财力较少的地方，可用财力超出公共支出增量就小，财政供养系数就低。而可用财力比公共支出低的地方，财政供养系数为负数，这个地方的财政必然是负债运行。
    推论：如果一个地方履行一级事权不完整，则说明可用财力不足以养人，供养系数应为负值。但在实际中，履行一级事权不完整的地方较多，但财政供养系数却为正值，有的还较高。理论与实践产生了矛盾。实际情况是由于供养人员失控。可用财力大量向人员经费集中转移，挤占了履行正常事权所需财力。因此，降低财政供养系数，需要划分地方可用财力，可用财力必须首先用于履行一级事权，并据此配备相应人员，超过公共事权所需人员必须精简。
    5.地理环境与供养系数的关联分析。
    分析方法：（1）将全省72个县（市）按地理特征分为五个类型：山区县、丘陵县、平原县、城郊县、湖（库）区县。（2）地域人口、供养人员范围按各类型从最小到最大列示。（3）供养系数为各类型县（市）的供养人员总数与地域人口总数的比值。具体统计和计算过程略，结果列表如下：
    　　表5　湖北省2002年72县（市）地域人口与财政供养人员及系数关系分析表　　单位：个、万人

地域人口 供养人口 供养系数 类型 个数 范围 范围 （％） 山区县 34 8-120 0.5-2.5 2.84 丘陵县 6 50-100 1.3-3 2.85 平原县 17 35-100 0.6-2.6 2.81 城郊县 10 35-160 0.9-3.5 2.76 湖（库）区县 5 50-140 1.8-2.8 2.53 增长率％ 14.47％ 11.22％

    关系显示：（1）地域人口起点基本相同，变化幅度逐步增加。主要是地理环境和行政区划造成的。（2）供养人口起点依次增大。说明供养人员与地理环境呈同向变化关系。其中山区县供养人员相对较少，而平原、城郊、湖（库）区县供养人员相对较多。（3）供养人员在3万人上下变化。这是一个县（市）的最大值。（4）供养系数依次减少。虽然地域人口、供养人员同向增加，但地域人口依次增长高于供养人员依次增长，即供养系数分子增长低于分母增长，导致供养系数依次减少。计算结果证实了这一点。
    推论：由于人口增长控制属于国家计划生育政策范围，我们只能控制供养人员增长。按照地理条件与供养人员关系，控制财政供养系数重要依据是按供养人员起点大小，即按地理划分的后三类（湖库区县、城郊县、平原县）应是重点控制地域。
    6.政策环境与供养系数的关联分析。
    分析方法：本文涉及政策环境包括行政体制、财政体制、人事体制、 经济 周期等，由于这些方面都是一个庞大主题，限于篇幅，此外主要以定性分析这主。
    （1）行政体制与供养系数。 目前 ，我国行政体制设计是五级管理体制，即中央、省（直辖市、自治区）、市（自治州）、县（市级县、县级区、自治县）、乡镇（民族乡）。各级不论区域人口多少，面积大小，级次高低，经济好坏，都设有"大而全"的行政事业管理机构，配备有一定数量的工作人员。据有关资料，解放初期，全国的官民比例为1∶600，到2002年各级各类官员占总人口的平均比例已达1∶28，干部总人数是解放初期的80多倍。这种庞大的层次多的行政管理体制，不仅办事效率日益低下，而且需要巨大的行政管理成本作支撑。仅以乡镇为例，1984年，全国撤社建乡结束时有乡镇92476个，按当时每个乡镇平均支出20万元计算，需要消费财力184.9亿元。经过改革，到2003年底止，全国乡镇减少至38464个，按2002年每个乡镇平均支出50万元计算，仍需要消耗财力192.3亿元。以湖北省的情况来分析，2002年，全省财政供养人员中，省地两级供养人员占全省比例为1/4弱，而县乡两级供养人员占全省供养人员比重为3/4强，其中乡镇级占全省比重达到24.45％。
    　　表6　2002年湖北省财政供养人员按行政级次分布和人员结构表　　单位：人

合计 财政拨款或补助开支人员 行政 级次 国家 集体 离休 退休 长休 人数 占比重％ 职工 职工 人员 人员 职工 省级 213350 10.43 159148 783 4557 48585 277 地市级 278317 13.61 211778 7981 5288 52652 618 县级 1053156 51.50 821920 39588 10471 180444 733 乡镇级 500013 24.45 393854 24458 2145 78945 611 总计 2044836 100 1586700 72810 22461 360626 2239 结构 100 77.59 3.56 1.09 17.63 0.11 比例％

    关系显示：行政管理层次与财政供养人员成正比，与财政供养系数成正比。
    推论：根据上述关系显示，要降低财政供养系数，需要减少行政管理层次。按照市场经济国家通行做法，行政体制设计只需设三级政府，我国可比照改革。
    （2）财政体制与供养系数。从1994年起，我国实行了分税制财政体制，实行了"统一领导，分级管理"的体制，按照这种"分灶吃饭"的财政体制，一级政府有一级事权，一级事权有相应的财力。但从分税制10年运行的情况看，各级事权不规范是突出的 问题 之一，在地方各级体制运转中，经常有事权错位、缺位和越位的情况出现，形成了中央调控各地事权的局面。特别是几次增加工资，在经济转型时期产生了一定的"吸引效应"，各地膨胀了一大批人员。后来，在"一要吃饭，二是建设"思想引导下，地方政府及财政把保工资发放作为第一要务，更是巩固了"吸引效应"，不少地方特别是经济落后省份没有把住关口，供养人员无序膨胀，相互攀比，增加了一定数量的财政供养人员，提高了供养系数。
    关系显示：财政体制不规范，为地方供养人员增长创造了机会。
    推论：一级事权不能相对独立，就不是完整的分税制体制。要认真执行分税制，增强地方各级事权的相对独立性。增加工资要适合社会发展状况，实行地方听证制度，不能强求各地统一。
    （3）人事体制与供养系数。目前，全国人事制度特别是人员管理方面缺乏统一的 法律 制度，这也是财政供养人员居高增长的重要原因。主要表现在：一是在编制管理上，人事部门与财政部门形成了"两张皮"。产生了人事核定的编制，财政不一定认可，但为今后转正奠定了基础。二是在供养来源上，预算内与预算外"两张皮"。产生了单位认可的人员，虽然没有人事或财政编制，但仍然由单位供养，也为今后逐步转正创造了条件。三是在进人问题上，缺乏法律规范。进人质量、进人数量、进人对象，全凭领导 研究 决定，没有统一规划。四是在人员出口上，不鼓励人员出去。主要是工龄时段太长。以国家公务员为例，只要不犯错误，都必须坚持工作30年，机构改革也不能精简。按照每人30年的平均工龄批次依次平行推移，供养人员基数必将越来越大。